创新社会管理 深化法治建设

　　9月27日至28日，由江苏省依法治省领导小组办公室、省法学会、省社会科学院、南京师范大学江苏法治发展研究院主办，南通市委、市政府承办的2011年法治江苏建设高层论坛在南通市举行。省委常委、政法委书记李小敏出席并讲话，省人大常委会常务副主任、省法学会会长林祥国主持论坛开幕式暨主题报告会，省政协副主席张九汉、省高级人民法院院长公丕祥、中央司法体制改革领导小组办公室副主任曹俊出席论坛。南通市委书记丁大卫致辞，西北政法大学校长贾宇教授作主题报告，省委政法委副书记、省法学会副会长朱华仁主持论坛专题交流。参加论坛的论文作者和社会各界代表约200人。

　　本届论坛以“社会管理创新与法治保障”为主题，紧扣中央和省委关于加强和创新社会管理的战略决策部署，紧贴江苏规划未来五年深化法治江苏建设实际，围绕社会管理创新与法治江苏建设、民主法治视野下的社会管理创新、社会管理创新与法治政府建设、社会管理创新目标和实践途径四个专题展开深入研讨，取得了丰硕的研究成果。论坛共收到论文1026篇，其中150篇作为论坛交流论文，28篇优秀论文获奖，8位优秀论文作者代表作了交流发言。省高级人民法院院长、江苏法治发展研究院首席专家公丕祥对论坛成果作了综合点评。现将论坛主要观点综述如下：

　　一、加强和创新社会管理 深化法治江苏建设

　　省委常委、政法委书记李小敏在开幕式上的讲话中指出，加强和创新社会管理是中央和省委着眼全局作出的一项重大战略部署。深化法治江苏建设,是加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定的重要基础,有助于以法治精神驾驭复杂局势,用法律手段预防化解发展中的矛盾,按照法治要求完善体制机制,是社会发展保持长治久安的“治本之策”,将为社会管理创新奠定坚实的法治基础。要以深化法治建设不断提升社会管理创新的科学化水平，强化依法管理理念，努力把崇尚法治变成一种思维习惯、生活方式和行为模式;强化依法管理手段，善于运用法律手段维护群众利益合法权益，推动法治建设成果惠及于民;强化依法管理制度，加强社会管理领域地方立法，推动社会管理法治化、规范化。要以社会管理创新促进法治建设深化，充分认识牢固树立以人为本的社会管理理念，对进一步弘扬执法为民的社会主义法治理念将起到重要的推动作用;充分认识落实源头治理要求、推进社会管理创新的过程，就是落实依法治理要求、提高法治建设水平的过程;充分认识通过健全社会管理制度、完善社会管理机制，将推动相关领域法律法规的制定和修订，为完善法律法规体系奠定重要基础。

　　中央司法体制改革办公室副主任曹俊指出，长期以来，江苏省委在加快经济社会又好又快发展的同时，以建设法治江苏为抓手，全面落实依法治国基本方略，探索形成了一整套具有江苏特色的区域法治化建设思路和举措。江苏把法治建设与社会管理创新有机融合，必将有力促进社会建设和管理，提升社会管理的科学化、法治化水平。希望江苏继续发挥自身优势，积极探索、大胆实践、勇于创新，努力在创新社会管理和法治建设方面提供新经验。

　　西北政法大学校长贾宇教授在题为“社会管理创新与法治保障”的报告中指出，社会管理创新的方向是走向法治化，法治是人类社会最先进的社会治理模式，当代中国最大的社会管理创新就是严格贯彻和落实依法治国的方略，建设社会主义法治国家和法治社会。在社会管理创新中发挥法治保障作用的具体路径是：坚持立法先行，为依法管理社会奠定制度基础;坚持依法行政，建设法治政府;践行司法为民，化解社会矛盾，尊重和维护司法权威;认真执行“宽严相济”的刑事政策，深入推进社会治安综合治理。

　　南通市委副书记陈斌就南通市作为全国社会管理创新试点城市的探索作主题发言时指出，要以理念创新引领法治建设与社会管理的新实践，一是牢固树立“注重依法治理、更多的运用法律手段加强和创新社会管理”的理念，二是牢固树立“以社会管理创新寻求法治建设新平台”的理念，三是牢固树立“以群众自治为重点，打牢社会管理的社会基础、法治基础”的理念。要以机制创新提升法治建设和社会管理的科学化水平，一是创新利益协调机制，二是创新权益保护机制，三是创新公共安全服务机制，四是创新源头治理机制，五是创新社会管理协同机制，六是创新强基固本机制，七是创新队伍建设机制，八是创新考核导向机制。

　　扬州市依法治市领导小组办公室专职副主任葛鸿翔结合建设县级法治中心的实践提出，法治建设和社会管理创新的难点、着力点和落脚点都在基层，社会管理创新是基层法治建设的重要内容。县级法治中心建设要突出“三个强化”：一是强化资源整合,二是强化职能管理,三是强化组织保障。要提升法治建设与社会管理创新的水平，关键要突出“四个注重”，即注重问计于民，使决策更加民主;注重社会参与，使监督更富实效;注重百姓权益，使惠民更为具体;注重优化环境，使发展更具潜力。

　　有学者提出，加强和创新社会管理，应当加强江苏省公用事业部门信息公开的立法，以体现服务型政府的理念，促进信息公开制度的实施，促进公共事业部门的改革，深入推进法治江苏建设。有学者认为，社会管理创新必须关注基层法治建设问题，要努力建立新的治理模式，以寻求解决基层问题的更开阔思路。

　　二、加强和创新社会管理 推进民主法治建设

　　无锡市中级人民法院院长褚红军指出，加强和创新社会管理，推进民主法治建设，要充分发挥人民法院自身的独特作用。一是发挥司法的纠纷解决功能，维护社会公平正义;二是发挥司法的制裁和引导功能，规范社会行为;三是发挥司法决策功能，参与社会政策的确立与完善;四是发挥司法延伸功能，加强司法建议工作。通过个案公正，弘扬法治精神，是人民法院参与社会管理创新的基本路径;而通过审判促进规则之治的形成，是人民法院参与社会管理创新的着眼点和立足点。人民法院必须坚持公正司法、能动司法的理念，遵循司法规律，允许差异性和层级性，以与社会管理创新需要相契合的方式发挥自己的应有作用。

　　省社会科学院法学研究所所长、研究员陈爱蓓认为，西方发达国家在社会自治和管理领域有一些共性的经验，主要是通过科学合理的组织机构设计、市场导向的社会管理方式、社区干预的社会管理定位、民主决策的社会管理程序四条路径保障广泛的公民社会权利。这些经验对我国创新社会管理，构建和发展广泛的公共责任机制极具启发。一是加大转移政府职能的力度，逐步实现公共管理和服务的社会化、市场化;二是进一步推进基层社区建设;三是促进社会组织功能全面升级。

　　省社会科学院研究员蒋秋明认为，建立和完善多渠道的公民参与机制，是完善社会管理体制，健全社会管理新格局的核心要素。公民参与机制的建设是一个十分复杂的过程，必须坚持实践、渐进、开放和专业的原则，从改进公民参与技术入手，逐步完善公民参与的制度建构，形成有效的、与我国经济社会发展和民主化进程相适应的公民参与机制。

　　南京师范大学法学院季金华、武岳认为，当前加强和创新社会管理，既要结合中国国情，也要借鉴国外的立法经验，以便对症下药，从观念、主体、手段和机制四个方面完善我国的社会管理体制。因此在实践中，既要更新社会管理理念，建设服务型的法治政府;也要发挥公民和企业的作用，吸收民间组织加入社会管理，实现多元化的主体治理下的社会管理;既要运用多种手段进行社会管理，实现法治化的治理;也要完善社会保障体制，关注弱势群体。既要缓解社会矛盾，拓宽诉求渠道;也要努力建立公民社会，实现社区自治;还要构建社会安全防护线，改善治安状况。

　　有学者指出，在各种突发性事件面前，信息的迅速获取和沟通有助于人们对危机作出及时应对。网络媒体因其互动性、即时性、灵活性、弥散性，具有传统媒体所无法企及的优势，能在应急管理中发挥独特的功能。也有学者指出，目前社会问题产生的原因多元多样，公民自治作为社会管理创新的重点可予突破，这是加速实现社会民主、法治的重要途径。

　　三、加强和创新社会管理 强化法治政府建设

　　群体性事件频发是当下社会广受关注的热点问题，也是加强和创新社会管理力图要解决的问题之一。苏州大学法学院杨海坤教授提出十个方面的综合善治之策以应对当前发生的社会矛盾和冲突。首先是执政者和领导人要树立正确的权力意识;其次是毫不松懈发展经济，终止掠夺性增长，遏制垄断性增长，实现包容性增长，更加注重民生问题的解决;三是彻底改变群众“诉求无门”现状，充分保障公民表达权、监督权，畅通公民利益表达机制，特别是建立和完善弱势群体利益表达和诉求机制已经刻不容缓;四是建设诚信政府，实行善治，赢得政府公信力的理性回归，特别是要增强政府依法行政能力和提高政府日常管理服务水平，这是预防和减少群体性事件发生的根本之策;五是认真贯彻《政府信息公开条例》，注重透明政府建设，让公权力在阳光下运行，并保证社会信息(包括群体性事件处置过程中的社会信息)的及时通畅和舆论导向的正确全面;六是从政治体制改革高度入手，创新社会管理体制;七是建立完整系统的权利救济渠道，建立党委领导、法院理诉、政府解难、多元化解的处置涉诉信访的工作机制;八是理性地看待现代文明建设进程中可能遇到的各种社会风险，健全预警机制，增强对一触即发或蔓延迅速的群体性事件的应急处置能力;九是建立群体性事件处置后的善后处理机制;十是深化社会改革，建设基层民主，充分发挥非政府组织和各种社会组织的积极作用，并从和谐法治文化基础建设着手，逐步形成和营造起全社会的和谐法治文化氛围。

　　省新闻出版局政策法规处处长张辉冠认为，法治与伦理既是亘古永恒的法哲学命题，也是内涵丰富的社会课题。行政伦理涵容行政与伦理两大实践领域，横跨行政法学与伦理科学两大学科。民主法治视野中的社会管理创新，不应淡漠甚至缺失行政伦理所应有的价值导向。他强调，加强社会管理创新，首先应当从社会管理创新这一概念的解读为起点，思证行政伦理的法治精髓，实证行政伦理的反悖现象，探证行政伦理的系统构建。唯有此，才能找到加强社会管理创新与深化法治政府建设的内在关联。

　　华东师范大学讲师易承志认为，社会组织既具有政府组织服务于公益的宗旨，又具有企业组织以最小成本取得最大效益的观念，这就使得社会组织在政府组织和企业组织的结合领域具有优势。近年来，政府向社会组织购买服务在中国尤其是在经济发达地区的大中型城市已经取得了较大的成绩，积累了较为丰富的经验。然而，就政府向社会组织购买服务的实践而言，社会组织参与公共服务的生产还存在着组织功能比较优势配置效率不高、社会组织服务绩效评估机制缺失以及政府与社会组织关系尚未理顺等问题，解决上述问题需要优化配置组织功能的比较优势，构建科学的社会组织服务绩效评估机制以及寻求社会组织自治与政府支持的平衡。

　　有学者指出，选择性执法具有权力性、不确定性和目的性特征，它在使行政主体获得高度的灵活性和行政效率，有利于完成行政执法任务的同时，也牺牲了法的稳定性和权威性，助长了行政执法中的机会主义，并鼓励人们守法上的投机心理和行为，不利于法治。应当对选择性执法持较为严格的态度，保证其执法目的的正当性并采取具体的方法加以规制。也有学者认为，传统的辅警模式游离于规范化之外，影响公安机关维护国家安全和社会治安秩序的整体形象与警务效率。必须加快对辅警制度的立法进程，建立辅警准入资格规制，锻造专业化辅警队伍，加强辅警内部组织模式的规范化建设。

　　四、明确社会管理创新目标 探索社会管理创新路径

　　省社会科学院副院长刘旺洪教授认为，推进社会管理创新应当确立“坚持以科学发展观为统领，以人为本，统筹经济社会、城乡和区域协调发展，以实现社会公平正义、社会平安和谐和人的全面发展为根本目标，以改善民生、保障民权为基本价值取向，以建构政府与社会的互动体系、建立健全社会管理的长效机制、强化重点领域重点人群的管理服务、加强基层社区建设为主要内容，以建设公民社会、扩大民主参与、发展协商民主、推进社会法治为基本路径，以现代社会管理方法手段的运用为技术支撑，以人民群众满意不满意为根本评价标准，着力形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，积极建构有中国特色的现代社会管理体系”的整体思路。加强社会管理创新，应当着力构建民生民权服务保障体系、社会纠纷协调解决体系、安全稳定维护应对体系、公民社会培育发展体系、社会管理队伍建设体系和社会管理组织领导体系等六大社会管理体系。

　　南京师范大学法学院杨登峰教授认为，社会管理创新的路径主要是形成各种人才的积极有效参与、各种利益和价值观公开较量和公正权衡的机制。行政委托这一行政方式或制度，在一定程度上符合社会管理创新的理念，有助于实现社会管理创新的目标，不失为社会管理创新应采用的一条有效途径。首先，行政委托可以延长行政主体的手臂，拓展行政主体在同一时间内行政活动的空间，从而提升行政主体在空间上的行政能力;其次，行政委托可以弥补行政人员在智识上的不足，提升其行政行为的能力;再次，行政委托可以消弭行政与民间管理与被管理二元分割的格局，使民间力量参与到行政管理过程中，一定程度上有助于提升行政的民主性;最后，行政委托采用行政合同的方式，不仅有助于民间力量参与到行政管理活动中，而且有助于行政机关与民间主体建立平等协商、协作共管的新型合作关系。

　　镇江市副市长，市委政法委副书记，市公安局党委书记、局长夏新平指出，要创新新生代农民工教育管理，应遵循普遍性教育与针对性打防并重、依托基层管理与注重社会引导并重、人文关怀和制度保障并重、帮扶救助和鼓励自主并重四项基本原则。因而在实践中，当前应着力在四个方面下功夫：一是抓好体制机制创新，用制度体系保障新生代农民工在城市安居乐业;二是抓好管理模式创新，用人文行政促进新生代农民工融入城市社会;三是抓好教育方式创新，用有效的组织引导新生代农民工依托城市实干创业;四是抓好社会面宣传工作创新，用健康导向搭建新生代农民工心理疏导平台。

　　省政协社会法制委员会副调研员展军认为，培育高质量的社会组织，成为当前社会管理创新工程中的一个重要课题。当前实践中社会组织培育亟待解决的主要问题是：相关法律法规尚不健全、资源配置缺少协调机制、社会组织发展空间受限。因此需要从完善法律法规和组织体系建设，加强登记和管理能力建设，加大政策扶持力度、加强自身能力建设，健全社会协同机制、整合各方资源等方面多管齐下进行。建议国家尽快修订出台《社会团体管理条例》、《民办非企业单位管理条例》、《基金会管理条例》等专项法规，完善社会组织财务管理、票据管理、税收优惠、财政扶持、政府购买服务、从业人员保障等规章，建立健全有利于社会组织成长和发展的法律法规体系。

　　有学者和法律实务工作者以行政诉讼检察监督为视角，从法理基础、实践探索、实现途径、立法完善四个方面着重论述了检察机关参与社会管理创新的具体路径问题。也有学者和法律实务工作者积极探索流动人口服务管理的有效路径，强调切实维护流动人口的合法权益，保障流动人口的诉讼权利，营造有利于流动人口生存发展的社会环境，促进社会和谐稳定。

　　综上所述，本届论坛汇集了一批富有前瞻性和指导性的创新理论和思想，围绕论坛主题达成共识，进一步明确了加强和创新社会管理的概念、目标任务、范围，认清了当前我国社会管理创新面临的形势，增强了责任感和使命感，认识了社会管理与法治的相互关系和作用机理，探索了社会管理创新与法治建设的路径和举措，必将对我省全面实施社会管理创新工程、深化法治江苏建设产生积极的推动作用。