2012年11月17日，广东省法学会财税法学研究会主办的第五届“南方财税法高层论坛”在广州华南理工大学隆重举行。来自内地以及台湾、香港、澳门的专家学者共100多人参加了本次论坛。论坛围绕“推进营改增试点与地方税收法制建设”这一主题，从财政体制的设计与路径、“营改增”税制的制定与调整、试点配套措施的建立与完善、信赖利益的构建与保护等方面进行研究探讨，积极建言献策，提出了针对性、实践性较强的意见和建议。

　　一、进一步完善“营改增”的相关法律、政策

　　1、如何保障地方财权与事权平衡问题

　　国家一直强调中央和地方财权与事权保持相对平衡，这也是税收公平原则的一个基本要求。“营改增”前，营业税属地方税种，绝大部分收入归属于地方财政收入;增值税属中央地方共享税，中央与地方按照75: 25 的比例分享。2011 年营业税收入占地方财政收入的25% 左右，增值税收入则占地方财政收入的11.5% 左右。在现行税收制度下，营业税收入占地方财政收入的比重最大，是地方政府的第一大税种和唯一的主体税种。“营改增”后，增值税征收范围必然会扩大，当营业税面临征税范围缩减甚至被增值税取代时，地方政府财政收入必将会减少，自然会影响地方政府事权良好履行。

　　建议：重构地方税体系以保障纵向公平

　　为地方税寻求可替代营业税的主体税种是增值税进一步“扩围”的当务之急，需要重构地方税体系，重新确立新的地方税主体税种。结合国外实践经验，立足我国实际，在不动产保有环节征收的房产税和西部资源富庶地区征收的资源税应该有所作为。现行房产税、资源税的总量比较低， 远远不能满足地方财政经济发展需要，要成为地方税主体税种还有相当大的差距。因此，迫切需要进行以提高税率和税额，增加财产税收入，提高财产税在地方税收收入中的比例为核心的财产税税制改革，尽早确立以财产税为主体的地方税收体系，为“营改增”创造良好的条件。

　　2、不同地区行业税种差异导致不同地区行业企业之间税负不公平问题

　　如果说“营改增”能够给试点地区行业带来整体税负减少的政策红利，那么非试点地区行业则无法享受，直接导致试点与非试点地区行业纳税人之间税负不公平，进而打破试点与非试点地区行业在相关产业发展及其税收来源上原有的平衡状态。区域性优惠政策产生洼地效应，造成资金流向该地区行业，还可能导致周边地区行业企业向该地区行业集中。“营改增”涉及生产、经营各个链条，在部分地区部分行业进行试点，非试点地区与行业，尤其是周边地区行业会处于劣势，对于非试点地区行业意味着不公平。增值税是一种中性税，公平是其根本，如果仅在一个或少量地区行业推行，也背离了增值税的本意。

　　建议：对“营改增”税收“洼地”的政策性控制

　　“营改增”试点时间不宜过长，在上海、北京和广东等省市取得经验后，应当尽快及时立法，制定相应规范，在全国全面推进“营改增”，即使考虑到稳步渐进，也应该按照行业，而不是按照地区推进。如首先在服务业或物流业全面实施，然后逐渐推广到所有行业。否则，无论税负高低，都将带来地区间税负不公平导致地区发展不平衡，尤其对于已经实行全国性网络化经营的物流等行业，更不宜采取地区差别税负，从而导致新的地区分割，造成非试点地区物流行业萎缩。

　　3、行业适用差别税率导致不同行业税负不公平问题

　　目前上海、北京、广东等地将交通运输业和部分现代服务业纳入“营改增”试点范围，在原17%和13%两档税率外，新增了11% 和6%两档低税率。其中交通运输业适用11%，部分现代服务业如研发和技术服务、信息技术服务等适用6%税率;有形动产租赁服务适用17%税率。不同行业税负差异明显，反映了“营改增”试点政策对税收公平原则的背离。与营业税相比，增值税的优势在于仅针对新增价值征税，即允许销项税与进项税相抵扣，达到避免重复征税的目的。但对于纳入今年改革范围的物流、建筑、工业设计这些以工人工资为主要成本而罕有可抵扣税项的行业来说，税率提高了，而成本却无法得到合理抵扣，增值税的优势未得到良好体现，重复征税现象却仍然严重存在。

　　建议：根据各行业各地区的实际行业成本来核算税负

　　在当前“营改增”试点中，应当对增值税征税依据加以客观评估。在对试点地区试点状况及所涉行业的成本核算深入调研的基础上，及早制定切合实际的行业抵扣规范，根据各行业能予抵扣的运行成本大小，确定合适税率，以免造成行业之间税负不公平。鉴于改革的复杂性，可以选择性地采取以下措施：(1)坚持增值税仅对增值额征税的原则，根据服务领域各行业特点，制定明确、具体、操作性强的抵扣项目或范围，在避免重复征税前提下，尽可能缩小各行业之间的税负差距;(2)普遍降低相关行业增值税税率并减少税率档次，即在目前尚未制定新的各行业抵扣规范或尚不能精确地计算抵扣成本的条件下，根据各不同行业能够抵扣程度的不同，将一般税率分别降低至6-8%，使不同行业承担基本相同税负。

　　二、进一步加强征纳双方信赖关系

　　1、信息沟通问题

　　“营改增”试点改革由作为国家收税用税机关的国务院主持进行，事前和事后都没有举行专门的“营改增”税法修订听证会。在没有充分听取纳税人对现行税制及其改革意见的情况下实行大税种改革，显然滥用了国家与纳税人长时期建立起来的征纳诚信关系，损害了纳税人对现行税制的信赖。

　　建议：完善征税机关的配套措施

　　(1)强化纳税服务，提升纳税服务质量。税务机关应加强对企业纳税辅导，使企业财务人员对“营改增”带来的变化及时适应，积极应对。首先，应当清楚地告知财务人员企业的哪些业务是否属于增值税纳税范畴，能否进行进项税抵扣或者差额征税，所需资料是否齐备，符合要求。其次，应当辅导财务人员了解有关“营改增”税收优惠政策的变化，使企业积极争取合理的优惠政策，最大限度地降低企业纳税成本。

　　(2)进一步强化增值税征收管理，减少逃骗税。构建以明晰征纳双方权利义务为前提，以依法征管为主线，以优化服务为基础，以信息化为支撑，以专业化管理为特征，以加强税源管理为着力点的税收征管体系。税务部门应继续重视和加强应用计算机征管和稽核，加快税收征管信息化建设。同时，应加强对发票的管理，关注各行业的税负率，打击虚开代开、真票假开、假票真开等违法行为，以维护合法纳税企业的权益，避免税款流失，维护税法严肃性。

　　2、信赖利益问题

　　“营改增”以减少或至少不增加纳税人税负为原则，但结果却有不少纳税人明显增加了税负，虽有事后的财政补贴，但得到实际补贴则非易事，有不少企业因为惧怕查账而放弃退税，严重挫伤了相当部分纳税人对“营改税”的信赖和参与热情。如交通运输等企业因为“营改增”而税负增加，也使相关纳税人对 “营改增”的信赖利益受到沉重打击。

　　部分地区出现“突击查税”、人为地将许多小微企业收入高估至起征点以上，以及增加对企业的行政性收费、罚款项目等现象，暴露了一些地方政府在“营改增”之后面临着财政收入减少，所采取的不合法的增税措施在一定意义上损害了纳税人对代表国家的税务机关的信赖，是对纳税人信赖利益的损害。上海“营改增”试点方案实践中已经暴露了许多不完善之处，而这次波及12省市的更大规模上的扩围，仍然基本上采用上海试点办法而没有补充制定相应的完善措施，对纳税人寄托于“营改增”改革的信赖利益无疑是一次更大规模上的损害。

　　建议：保护纳税人的基本权利

　　(1) 维护纳税人的信赖利益。在税法规范变动、税收政策调整、税法行政行为变动之前，召集利益相关纳税人举行税收听证会，听取纳税人利益诉求，减少因“突击查税”、增加罚款等造成纳税人对当前税制信赖的损害，促进信赖关系建立。对纳税人个人进行税收听证尤为必要，尤其是涉及其重大利益事项的税收执法工作。

　　(2)切实保障纳税人基本权利。对纳税人开展基本培训，让纳税人结合自身情况，掌握如何与国税、地税两套税务部门打交道、申请减免税等，保障纳税人知情权。专项财政补贴资金的使用情况与试点政策同步实施，以保障纳税人监督权的实现和申请减免税权利的兑现。