2015年8月20日，由武汉市人民检察院、武汉市法学会、武汉市东西湖区人民检察院联合举办的“依法治国背景下行政执法与刑事司法衔接机制研究”专题研讨会在武汉市东西湖区人民检察院召开。会议邀请了中南财经政法大学的专家学者，武汉市人民检察院、武汉市法学会以及武汉市东西湖区公安、检察、法院、相关行政执法单位以及武汉市部分区检察院等司法和行政执法实务界人士共计80余人参加，汇集论文22篇。与会专家学者们围绕行政执法与刑事司法衔接机制推进的制度基础、立法现状、新刑诉法下“两法衔接”工作面临的新问题以及结合各自工作实践和社会热点，就邮政快递、非法行医、安全生产等领域两法衔接现状、存在的问题和对策建议等进行了深入探讨和交流。

　　一、行政执法与刑事司法衔接机制的立法问题

　　关于行政执法与刑事司法相衔接的规定，最早见于我国《行政处罚法》，该法针对行政执法与刑事司法相衔接的规定，明确了违法行为构成犯罪，行政机关必须将案件移送司法机关，不得“以罚代刑”等的要求。2001年7月，国务院公布实施了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的若干相关规则和程序作了专门规定。随后，最高人民检察院于 2002年1月发布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。上述规定发布后, 行政执法与刑事司法的衔接问题得到明显的改善, 但这一衔接机制还不够完善,影响了对日益增多的破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪的打击力度和效果。为此, 最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部根据上述两个规定的精神,于 2004 年又发布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》。最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部于 2007 年 3 月联合制定了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。国务院、最高检、最高法以及中央各部委等还出台的相关法律规范从案件移送、涉案物品的处理、涉嫌犯罪案件线索的通报、不予受理案件的监督及异议处理、办案过程中的相互协助、案件信息的共享等方面作出了规定。

　　会议认为，这一系列法律法规的颁布实施，表明各级各类国家机关已经对行政执法与刑事司法相衔接的重要性有了充分的认识, 标志着国家在全国范围内正式提出了建立健全行政执法与刑事司法衔接机制的任务, 并初步提出了一系列有实效的改革举措, 这些文件的施行初步构建了我国的行政执法与刑事司法衔接机制的平台, 有着重要的理论价值和实践意义。

　　然而，法规政策的频繁出台以及其他立法的不足，又使得“两法”衔接机制陷入混乱。第一，“两法”衔接方面立法位阶较低且“法出多头”。现行的规范行政处罚和刑事司法衔接的规范性文件，由于制定主体的原因导致了其位阶较低;另外，制定主体除国务院、最高人民检察院、公安部外，还包括农业部、国家工商总局、质检总局、食品药品监督管理局、商标局等行政机关，立法方面呈现“法出多头”的特点。第二，行政法与刑事法条款相互冲突、衔接存在漏洞。如我国《刑法》第三百五十三条第一款与《治安管理处罚法》第七十三条，前者将引诱、教唆、欺骗他人吸毒行为，规定为犯罪，而后者则将其规定为一般的行政违法行为。另外，某些行政法规定，情节严重的，要依法追究刑事责任。但刑法并没有相关罪名与此相对应。第三，“两法”衔接相关规定原则性较强但可操作性较低。正因为缺乏程序上具体的规定，使得很多案件在实际办理过程中出现“四多四少”的现象。第四，检察机关监督程序的相关法律依据略显不足。有关行政法规和文件都较为明确的规定了人民检察院对公安机关的立案监督程序，可是并没有明确如何对行政机关行使监督权，导致人民检察院对行政机关移送涉嫌犯罪案件监督的缺位。

　　如何完善行政执法与刑事司法衔接机制相关立法，会议认为：一是要增强“两法”衔接相关法规的统一性和权威性。可以由行政执法与刑事司法衔接工作的主要相关方整合已有法规文本，联合发布新规，提高法规质量，统一法律适用。二是要协调行政法与刑法条款。在行政违法行为转化为刑事犯罪时，刑法可以及时有效的进行规制;同样在刑事犯罪行为当危害性减轻，不足以构成犯罪时，行政法又能及时有效的进行规范。三是要提高“两法”衔接相关规定的可操作性。一方面要明确案件移送标准，另一方面要建立司法机关向行政机关反馈移送案件处理结果的制度。四是要完善检察机关法律监督的立法依据。可以将人民检察院对行政机关移送案件的监督权在《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》及《人民检察院组织法》等法律法规中具体规定出来。

　　二、行政执法与刑事司法衔接中证据的转化与认定问题

　　行政执法与刑事司法中证据的转换和认定是“两法衔接”中十分重要的问题，它直接决定了行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的证据能否进入刑事诉讼程序并作为刑事证据使用。修改后的刑事诉讼法第52条，解决了实践中一直以来困扰行政执法与刑事司法衔接过程中的证据难题，从立法上明确赋予了行政证据在一定情况下刑事诉讼证据的资格，对于促进“两法衔接”，及时有效打击行政领域犯罪活动，节约司法资源，提高诉讼效率具有极其重要的现实意义。会议认为，检察机关要积极适应新刑诉法对“两法”衔接中证据转化与认定的新规定。

　　第一，要明确行政证据转化为刑事证据的条件。修改后刑事诉讼法规定可以作为刑事证据使用的证据形式有“物证、书证、视听资料、电子数据”。《刑诉规则》进一步明确了行政机关收集的“鉴定意见、勘验、检查笔录”具有刑事证据资格。这些证据的共同的特点在于，客观性强，受取证主体主观因素影响较小，有些证据具有不可回复性，重新取证既无必要也无可能。如果这些证据符合行政证据合法性要求，可以直接作为刑事诉讼证据使用。由于言辞证据主观性强，可变性大，除因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力等特殊情况无法重新收集、符合一定条件下可以作为证据使用外，不能直接作为刑事证据使用，司法机关必须重新进行收集。

　　第二，要明确行政执法人员刑事诉讼地位。行政机关的执法人员是了解案情的人, 对于案件的了解, 相对于其他证人来说更为全面, 因此当然能成为具有证人的身份, 其证言可以被法庭采用。对于行政机关作出的鉴定结论，作出鉴定结论的行政机关人员当然可以作为鉴定人参加诉讼活动，除此之外，在一定情况下行政执法人员有出庭说明情况的资格。修改后刑事诉讼法第57条规定表明，在法庭审理过程中，如果当事人及其辩护人、诉讼代理人对进入刑事诉讼程序的证据提出异议，而现有的证据材料不能证明收集的合法性，侦查人员或者其他人员可以出庭说明情况。

　　第三，要建立行政执法证据审查工作机制。检察机关必须加强对行政执法证据的审查，建立健全审查行政执法证据工作机制。一是审查证据的来源，看移送主体是否适格，是否为具有国家行政管理职能的行政机关或者根据法律、法规赋予的职责查处行政违法、违纪案件的组织。二是审查行政证据真实性，看是否为合法行政证据。三是审查行政证据的证据形式，看是否符合证据转化资格条件。四是对于行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的存在瑕疵的物证、书证、视听资料和电子数据等证据材料，引导要求行政机关进行补正或者作出合理说明，不能补正或作出合理说明的，如果足以产生对证据的合理化怀疑，影响司法公正的，排除该行政证据转化资格，不得作为作为刑事证据使用。

　　第四，要健全完善行政执法与刑事司法衔接工作机制。检察机关与行政机关要加强交流与合作，继续健全和完善双方之间的交流、案件移送、证据移送和证据转换相关工作机制，促进行政执法与刑事司法的无缝对接。一是加强信息平台建设，实现网上案件移送、网上案件办理、执法动态交流、案件流转跟踪和办案程序监控。二开展业务指导，加强检察机关在“两法衔接”工作中的协调作用。三是提前介入。对于一些重大或复杂疑难案件，积极做好提前介入工作，加强个案协调，实现从证据收集、报备、案件移送到立案、侦查等程序中跟踪衔接。

　　三、相关执法环节行政执法与刑事司法衔接机制问题

　　会议围绕行政执法重点环节和社会热点领域，就邮政快递、非法行医、安全生产、环境保护等领域两法衔接现状、存在的问题和对策建议等进行了探讨和交流。

　　在邮政快递领域，会议认为，行政执法和刑事司法衔接已经有了一定的法律基础，但在实践当中仍存在诸多问题。一是存在“以罚代刑”现象;二是邮政管理部门以及检察机关监督机制不完善;三是邮政管理部门与司法机关信息沟通不畅;四是案件移送标准不明确;五是随案移送的证据要求不明。会议对邮政快递行政执法与刑事司法衔接机制提出了七条完善建议：一是要整合邮政快递行刑衔接的法律依据。各有关部门应加强沟通，在现行法律框架范围内，经过协商，摒除陈旧而已不合时宜的法律条款，共同制定位阶较高的法律文件，统一明确衔接机制中存在的问题，加强邮政管理部门与司法机关之间在工作上的联系。二是要建立联席会议制度。邮政管理部门与公检法机关应采用每年定期与不定期相结合的方式召开联席会议，学习新的法律法规，贯彻上级有关文件或会议精神，同时通报各自查办涉邮政快递类违法犯罪案件的情况，共同总结新问题，研究新对策。三是要推进信息化共享平台建设。四是要建立公安机关提前介入机制。可以考虑由公安机关派民警提前介入案件的调查工作，对可能涉及犯罪的重大事件，为防止证据灭失，在相关职能部门调查处理的同时，要通知检察机关及时介入。五是要明确案件追诉标准。根据因地制宜原则，充分考虑各地区间的差异性，确定本地区的追诉标准。六是要建立检察机关独立的监督机制。如备案制度，检察机关直接调阅邮政管理部门执法案卷材料制度，检察机关对公安机关的立案监督制度等。七是建立疑难案件会商制度。当案件的初步取证工作进行到关键阶段时，由联络员邀请公检法等职能部门共同对案情进行分析，协商如何处理工作中的疑难问题。

　　在非法行医案件的行政执法与刑事司法衔接上，会议认为，我国行政法和刑法对非法行医都进行了规定，然而，由于在理论界和实务界对非法行医的违法和犯罪的界限理解不同，造成实践中关于非法行医的行政执法与刑事司法的衔接障碍。由于非法行医行为非常隐蔽，加之卫生行政机关执法力量不足，造成部分依法可能追究刑事责任的非法行医行为，由于调查取证困难，无法移送司法机关，从而降低了行政执法机关和刑事司法机关对非法行医的打击力度。实践中，基于刑法原则性和概括性的特点，致使卫生行政机关和刑事司法机关对非法行医案件刑事立案标准的认识存在分歧，影响了对非法行医行为的打击力度和查处效率。另外，行政执法人员和刑事司法人员证据意识及收集证据措施存在差异，刑事诉讼是以证据为主的，对收集证据程序的合法性、证据内容的充分性及形式的完备性均有严格的要求，而行政执法对证据的要求则不同，造成行政执法人员在证据的收集上相对于刑事司法人员要薄弱一些。同时，目前多数非法行医案件的行刑衔接还是通过卫生行政执法机关与刑事司法加官的协调沟通来进行，没有建立起完全覆盖行政执法机关高效的行刑衔接工作机制。会议认为，非法行医案件的行政执法与刑事司法良好衔接，要实现立法和程序衔接机制并行。在立法机制上，要实现行政法与刑法关于非法行医的法律规定达成统一与共识，要明确非法行医罪的主体和构成非法行医罪“情节严重”的情形。在程序机制上，要通过建立案件双向移送制度，加强协调配合，细化各部门之间的职责分工等方式，实现非法行医案件移送过程中各部门工作的无缝对接。

　　在安全生产领域的行政执法与刑事司法衔接上，会议认为，建立健全安全生产行政执法与刑事司法衔接机制，对于惩治安全生产领域中的违法犯罪行为、促进社会主义市场经济秩序健康稳定发展具有重要的保障作用。但实践中，由于立法不完善、执法人员法律素质不高、衔接机制不健全、监督制约乏力等原因，在安全生产领域存在行政执法与刑事司法相脱节的问题。只有从制度上完善，才能从根本上解决“两法”衔接的根本问题。一是要建立健全案件移送机制。明确安全生产监管机关移送涉嫌犯罪案件的职责和程序;明确公安机关接受移送涉嫌犯罪案件的职责和程序;明确检察机关依法监督的职责和程序。二是要健全完善联席会议机制。为避免走形式，应建立长效工作机制，使之能有效促进行政执法与刑事司法的衔接配合，统一认识，协调解决疑难问题。三是要建立案件通报及备案制度。衔接机制联络人员要将案件办理情况互相通报，便于随时联系和沟通情况;对安全生产监管机关移送的案件线索，公安、检察机关要专人专管，做好备案保密工作。四是要完善信息共享机制。要实现案件线索信息共享，行政处罚结果信息共享，法律文件、数据规定共享，以及案件处理程序信息共享。五是要健全完善协同工作机制。要互设联络员，开展学习交流，同时安全生产监管机关与司法机关之间要加强合作，形成安全生产行刑衔接工作合力。