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审判理论研究会2017年年会暨“司法改革与法院组织法法官法修改理论研讨会”综述

时间:2018-07-10   来源:  责任编辑:fml

  2017年9月7—8日,中国审判理论研究会2017年年会暨“司法改革与法院组织法法官法修改理论研讨会”在南京召开。最高人民法院党组副书记、副院长、中国法学会副会长江必新传达周强院长提出的要求,最高人民法院副院长、中国法学会审判理论研究会副会长李少平主持会议,最人民法院副院长姜伟宣布年会获奖论文表彰决定,最高人民检察院副检察长、中国法学会审判理论研究会副会长徐显明,最高人民法院党组成员孙华璞、最高人民法院审委会专职委员杜万华、最高人民检察院检委会专职委员陈国庆以及全国多地高级法院院长出席会议,中国法学会审判理论研究会常务理事,各级人民法院法官代表、部分专家学者参加会议。会议就以下几个方面的宏观问题、重点问题、具体问题进行了研讨。

  一、准确把握审判理论研究的政治方向和研究方法

  审判理论研究要旗帜鲜明地坚持以马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论为指导,坚持以人民为中心的研究导向,自觉把中国特色社会主义理论体系贯穿研究全过程,始终保持审判理论研究的正确方向。要坚持与时俱进的理论品格,紧紧围绕建设社会主义法治国家的目标任务,找准新形势下审判理论研究的立足点和着力点,把中国特色社会主义法治理论和社会主义司法制度作为理论研究主攻方向,不断取得新成果,确保以正确的法治理论引领法治实践。

  审判理论研究要坚持理论与实践相结合,坚持从我国国情和实际出发,正确解读中国现实、回答中国问题、提供中国方案,针对审判执行、司法为民、司法改革、智慧法院建设、队伍建设中的新情况新问题,对丰富的司法实践进行深入分析研究。要牢固树立中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,坚持依法治国和以德治国相结合,充分发掘中华优秀传统司法文化,积极借鉴国外法治有益经验,繁荣和发展中国特色审判理论研究,为世界司法文明贡献中国智慧和中国经验。要重视对司法体制改革的理论研究,准确理解和阐释中央改革决策,认真总结改革经验,科学提炼规律性认识,实现法学理论、司法改革与司法实践的良性互动。

  二、立足更高的起点来谋划和推进司法体制改革

  要始终坚持党的领导,充分发挥中国特色社会主义制度的政治优势。要充分发挥党的领导在促进国家治理体系和治理能力现代化中的关键作用,要充分发挥党在深化司法体制改革中总揽全局、协调各方的关键作用,要充分发挥党通过领导立法加快建设中国特色社会主义司法制度的关键作用,不断完善中国特色社会主义司法制度和法律体系。

  要始终坚持司法的人民性,努力满足人民群众日益增长的多元司法需求。要始终坚持司法为民宗旨、司法民主原则和司法群众路线,完善诉权保障、人权司法保障、产权司法保障制度,切实维护民生权益,切实防范冤假错案发生,切实推进产权保护法治化;通过有效的制度机制,让人民群众有序参与司法、监督司法,认真倾听、理性回应人民群众对司法的合理诉求,培育人民群众对司法公平正义的认同感, 实现司法与社会的良性互动。

  要始终坚持立足中国国情,积极探索符合中国实际的司法制度模式。要充分认识到大国社会治理的复杂性,正确选择符合中国国情的纠纷争端解决模式,构建完善多元化矛盾纠纷解决机制,尽可能减少不必要的诉讼,尽可能减轻群众诉累,强化法律在化解矛盾中的权威地位,让司法真正成为最后、也是最权威的救济手段。

  要始终坚持遵循司法规律,充分发挥司法在社会治理中的制度效能。要准确把握司法公平正义作为矫正正义的内在属性,构建符合司法规律的司法制度体系,塑造公正无偏、值得信赖的司法品质,让人民群众理性认识司法的功能和限度,对司法救济形成合理预期。要高度重视司法实现规范正义的特殊功能,不折不扣贯彻宪法法律,坚守法律规范底线,通过深化司法体制改革合理确定各级法院的职能定位,充分发挥司法公正对社会公正的引领和导向作用。

  要充分认识到中华法制优良传统的重要性,坚持依法治国与以德治国相结合,在法律实施层面充分发挥司法断案明辨是非、惩恶扬善功能,通过司法活动对社会道德伦理形成正向激励,践行和弘扬社会主义核心价值观。

  要始终坚持以正确的理论引领法治实践,最大限度汇聚司法经验和智慧。要尊重基层首创精神,充分关注基层司法的实践难题,充分关注基层司法的现实需求,充分调动中央和地方两个方面的改革积极性,实现顶层设计与基层创新的有机结合。要合理借鉴国外的法治经验,在更深更广的层面实现不同司法文明的兼容并蓄、交流互鉴,不断提高国家的软实力,为推进大国外交、“一带一路”等国家战略提供法治支撑。

  三、通过司法资源的合理配置来提升司法质效

  人民法院内部请示制度广受社会关注、甚有诟病,为了解决这一制度带来的司法纠错成本较高等问题,可以考虑在人民法院组织法修改时,深入研究飞跃管辖以及其他相关制度,吸收这些制度在应对新情况新问题新案件方面的积极因素,丰富和完善指导性案例制度,推进裁判尺度的统一,提升司法权威和司法公信。

  人民法院组织法在修改过程中,可以考虑研究和论证赋予人民法院派出机构独立审级功能的合法性和合理性。要充分立足我国国情,在进行深入调研、充分论证的基础上,研究在基层法院设立上诉庭来审理针对人民法庭裁判的上诉案件,着力减轻当事人的诉讼成本和人民法院的司法成本。可以在充分总结最高人民法院巡回法庭运行经验的基础上,研究适当赋予最高人民法院巡回法庭独立审级功能的可行性,以更好发挥最高人民法院巡回法庭审理跨行政区域重大行政和民商事案件的功能,并不断优化和完善跨区域法院的设立条件和案件管辖范围。科学合理设定不同审级案件进入诉讼程序的条件要尊重司法规律。要不断加强中级、高级法院的审判监督职能,促进纠纷在法定程序内得到妥善解决,实现实体正义与程序正义的统一,努力实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标。

  四、全面深入地理解司法权追求的五重独立

  司法的功能在于定纷止争、权利救济、制约公权,司法权的本质是判断。司法权追求五重独立。

  一是司法权力属性的独立。司法权从行政权中分离而来,在宪法上是一项独立的、与行政权平等的职权,既不是行政权的组成部分,也不是行政权的工具。二是司法权力行使过程的独立。司法权应在党的领导下和人民代表大会的制度框架下独立行使,在这两个前提下,司法权的行使不受行政机关、社会团体和个人的干涉。三是人民法院的审级独立。本次人民法院组织法修改草案赋予最高人民法院和上级人民法院依照规定管理下级人民法院的司法警务和司法行政工作,在监督下级人民法院审判工作的同时,又增加了司法警务和司法行政上的管理职能。最高人民法院和全国各级的上级法院应做好充分准备以适应修法带来的职能转换。当然,这种改变并不否定审级独立,因为,审级独立是人民法院独立行使职权的应有之义,没有审级独立就避免不了冤假错案。四是法官的判断独立。“法官无上级”,所谓“法官无上级”指的主要是判断的“无上级”,人民法院法官在审理案件时应独立判断,最高人民法院法官的判决和基层人民法院法官的判决在法律面前是平等,这符合认识规律和司法规律。五是法官的责任独立,即法官独立作出的判断一定要独立承担责任。这是司法责任制的核心,即让审理者裁判,由裁判者负责。

  五、在人工智能时代法律应如何定位审判者

  人工智能正推动司法权发生深刻的变化,在诉讼爆炸呼吁司法效率的现实要求下,人工智能、信息技术确实会提高审判效率,但也伴随着法院判决的“工厂化”和“流水作业化”,法官存在被异化或物化的倾向和风险。如何防止“算法”支配审判,防止既有的偏差值被大数据处理固定化,以及判决自动生成的技术如何与法律解释和法律沟通兼容;如何安排程序员、信息技术公司与法院的关系,明确规定司法辅助人员的权利义务;如何防止人工智能变成舆论的‘断头台’,进而压缩法律的话语空间;如何在审判主体多样化、审判标准多样化的背景下合理确定审判责任等都是即将面临的问题。人工智能时代带来的这些变化并没有及时和充分地反映到法律修改过程中。

  在两法修改过程中,应有针对性地加强这方面的研究,明确规定司法辅助人员的权利义务,强调法官“有思考的服从”,维持并强化程序、辩论、共识的三要件。

  六、优化人民法院内部职权配置的几个方面

  司法责任制的关键是对司法活动中各类权力作出合理分配,确保“让审理者裁判,由裁判者负责”,这需要人民法院内部职权的优化配置。

  一是要让审判权要做到平权制约,相互协作。审判长、审判员、陪审员分工明确、权力平等、界限清晰。二是要让审判监督权要做到程序正当,监督得力。应充分体现司法权的程序正当性,防止监督范围过宽过大,推动院庭长“放权”,规范监督程序。三是要让司法政务权要做到规制司法、服务审判。司法政务权的使命在于服务审判,应防止审判管理干预实体裁判,对审判工作产生误导。要深刻认识到 “裁判者负责”与“法院负责”的矛盾、“依法独立办案”与“确保案件质量”的矛盾、 “司法个体差异”与“法律适用统一”的矛盾。着力避免机械司法、专横司法、不愿监督、难以监督和规制乏力、干扰审判的问题和倾向。要增强审判监督权运行的可操作性和时效性、合理设定院庭长的监督责任、构建更加科学的审判管理运行机制、健全规范严格的司法人员遴选晋升制度等。

  七、司法改革视域下推进案件繁简分流的实践路径

  案件繁简分流机制是优化司法资源配置,提高审判效率、促进审判公正的重要举措,它也是一项系统工程,涉及到法院内设机构调整、人力资源调配、审判流程再造、社会资源利用等各个方面,各项改革举措之间关联度高、耦合性强,往往“牵一发而动全身”。在推进的过程中,应做好以下几个方面。

  一是将推进案件繁简分流与人员分类管理相结合。科学测算全院符合速裁条件的案件数量,以此为依据配备相应数量的速裁法官,并为其配齐配强审判辅助人员,争取用少量的审判资源办理占比较大的简单案件。二是将推进案件繁简分流与内设机构改革相结合。综合考虑不同地区、法院层级、业务特点,从案件类型、难易程度和人员结构等实际情况出发,组建灵活多样的速裁办案团队或专业化的合议庭,实行扁平化管理。三是将推进案件繁简分流与庭审方式改革相结合。积极探索精简庭审程序,积极推广示范诉讼、代表人诉讼等方式,积极推行裁判文书繁简分流等。四是将推进案件繁简分流与审判管理制度改革相结合。积极探索建立繁简甄别机制,改进案件分案机制,优化程序衔接机制,完善繁简分流工作考核机制等。五是将推进案件繁简分流与诉调对接工作相结合。做好立案与诉前调解的衔接,积极吸纳退休法官、法律工作者、人大代表、政协委员、人民陪审员、社区干部等进驻诉讼服务中心开展诉前和诉中调解,共同化解社会矛盾纠纷。六是将推进案件繁简分流与智慧法院建设相结合。积极探索开发智能分案辅助系统,努力改变依靠法官进行人工分案的传统做法,积极探索建立在线调解、在线立案、在线审判、电子督促、电子送达等为一体的 “一站式”纠纷解决服务平台,打造矛盾纠纷化解的信息化“高速公路”。

  八、正确处理法院管理的几对关系

  随着司法责任制的落实和新型的审判权运行机制的建立,在充分向合议庭和法官放权的同时,切实加强法院的管理,构建权责明晰、监管有效、保障有力的新型审判权运行机制,需要处理好以下几方面关系。

  一是要正确处理好“一岗”和“双责”的关系。应当通过多层次、多角度和卓有成效的协调联动,立规明责,消除管理“盲区”,实现办案、管人、促廉相结合,推动审判质效和队伍建设双提升。充分发挥班子的领导核心作用,坚持抓党建带队建促审判的总体思路,坚持以提高司法公信力为根本尺度。二是要正确处理好“监督”和“放权”的关系。要把监督和放权统一于流程化、组织化、信息化的管理中。更加注重程序性约束和流程化控制,建立以过程为导向的管理模式;一切对审判权的介入都必须通过法律规定的审判组织,以规范化、公开化的方式来进行;积极运用大数据、人工智能、移动互联等现代科技手段,推动从微观的个案审批、文书签发向宏观的全院、全员、全过程的案件质效监管转变。三是要正确处理好履职保障和责任追究的关系。着力于树立司法权威,维护法庭秩序和审判权威;重点解决司法环境问题,增强干预司法登记备案制度的实效;建立应急保护机制,保护法官及其近亲属人格尊严和人身安全;推动法官单独职务序列改革、工资制度改革以及编制、经费等方面政策的落实。严格依法追责,坚持“敢于问责”和“善于问责”相统一。进一步细化法官、法官助理和书记员的权力清单和责任清单,严防权力错位、责任错位导致的难以追责。建立健全一整套符合司法规律和法官职业特点的惩戒程序,加快推动成立惩戒委员会,严格落实不得作为错案进行责任追究的情形。法官履行法定职责的行为,非经法官惩戒委员会的听证和审议,不受错案责任的追究,非经法定程序,不得将法官调离、免职或作出降级、兼职等处分。

  九、法院的设置与职权

  (一)人民法院的职权与依法监督行政机关工作的关系

  法院的司法监督与行政机关的行政监管、监察机关的监察监督不存在混淆,三者都是国家整体监督体系的重要组成部分。从法律根据、理论根据、实践效果和我国政权架构来看,由法院依法来监督人民政府依法行使职权有其必要性和可行性,在人民法院组织法的修订中应保留人民法院监督行政机关依法行使职权的规定。在实践中,应重视司法对行政机关的监督,对于行政机关是否合法行使行政职权的判断应通过司法审查来解决。

  (二)司法行政管理与省级统管的探索

  司法行政事务的省级统管有其历史必然性和实践可行性,当前司法行政管理的省级统管存在法律依据、改革措施与地方利益相冲突、司法行政管理权和审判权存在摩擦等问题。要将法律修改提上议事日程,要加大司法行政管理是中央事权的理论论证和政策宣传。在实践操作中,最高人民法院还可以尝试设立司法行政局,下设司法警察局、行政装备保障局、执行局、审判保障局等部门。

  (三)司法职权层级配置的设计

  目前,司法职权的层级配置存在事实审质量不高、上诉审功能弱化和最高法院能力弱化等弊端。可考虑设计一个三级终审、最高法院复审决定权的制度体系,即基层院一审(事实审)、中院二审(法律审)、省院三审(法律审)、最高法院终审。同时,应明确最高法院对全国法院的审判监督关系,强化指导性案例和司法解释的地位。

  十、法院的管理

  (一)法院行政管理改革的若干考量

  在司法改革的大背景下,应坚持确保审判权独立行使、行政管理与审判业务相分离的原则。目前,法院行政事务管理存在管理职能比较分散、审判地位不够突出、管理专业化不足等问题。在行政管理改革的过程中应考量三个因素,即契合改革方向、结合中国国情、符合审判需求。逐步建立在法院外部设立独立的司法委员会,负责法院重大司法行政事务的决策;在法院内部设立相对独立的司法行政事务管理机构,负责执行司法委员会的决策和管理法院日常的事务。

  此外,法院购买社会服务的方式也值得研究。由于立法的滞后,目前并没有全国性的可资借鉴的蓝本,且存在财政支持有难度、法院与外包企业尚未形成良性互动等问题。应加强研究、制定标准,将适宜购买的社会服务纳入法院财政管理体系中,实现从管人模式到管事模式的功能转变。

  (二)法院大部制改革的有益经验

  在员额制改革以后,法院大部制改革可以在一定程度上缓解案多人少的矛盾,对此,成都法院作出了有益的探索。大部制改革将法院内设众多的庭室改为刑事、民事、商事、行政、诉讼保障、诉讼监督、执行七大部,副院长成为每个部的负责人,庭长和副庭长编入审判团队担任主审法官和主任法官。大部制改革优化、简化法院内部组织机构,将更多的入额法官投入到审判一线,也与本轮以司法责任制为核心的司法改革相契合。

  (三)审判委员会运行模式的完善方向

  审委会制度与司法改革的要求并不冲突,但审委会制度存在机制不完善的问题,表现为议题过多、效率不高等。究其原因,主要在于法律规定过于宽泛、缺乏过滤机制、事实证据方面存在质量问题、审委会决策模式缺乏弹性等。对这些问题,应通过建立专业委员会制度、优化委员结构予以解决。

  (四)司法责任制实质化的具体落实

  司法责任制的实质化面临着四个方面的问题,即落实法官权利保障、明确法官的责任承担、完善监督机制、提高法官素质。法官权利保障应通过法官身份去行政化、薪酬待遇与身份相匹配、职业保障落到实处、对权力干预设置有效的屏障等措施予以落实。法官责任承担要切实可行,追责的条件必须明确科学、防止偏差。在监督机制方面,应划清监督和舆论的界限,不能用舆论代替审判。应重视法官素质与司法责任制的密切关系,通过积极培训和舆论监督促进法官素质的提升。

  十一、法官及其他司法人员管理

  (一)审判团队建设的转型

  审判团队是司法队伍的基础。组建审判团队应当考量法院审级、人员结构、案件情况、辅助力量等四个因素,还应遵循司法规律、坚持实践导向、注重人案匹配、提高司法效率、做好老新帮带等。在智慧法院的建设背景下,还应前瞻性地做好法院人员分类管理工作,让法官回归审判本位,履行好司法判断职权;法官助理在承担辅助性工作、书记员承担事务性工作的同时,要努力转型成为法官的智库和智慧支持。

  (二)助理审判员制度的检视

  现阶段助理审判员制度存在层级配置上的随意性、组织任命上的随意性、职权范围上的无限制等三大问题。针对这些问题,要在定位上限制权利,从法律设计上限制法官的权利和办理案件的范围;在层级上助理审判员应限制在基层法院任命,跟未来法官遴选制度相衔接;要将助理审判员的设计纳入到整个司法改革的事业当中来统筹考虑,形成法官助理—限权法官—全权法官的法官养成链条,并对人案失配、繁简分流产生很好的影响。

  (三)法官助理考核评价机制的完善

  现阶段法官助理制度存在定性不准确、缺乏统一认识等问题,在司改背景下要认真对待法官助理制度设计。法官助理人员的来源不应当单一化;建立对法官助理的混合考核评价机制,内含法官、所在的业务庭和其他职能部门、法官助理自身的评价等;充实法定化、制度化的评价内容,明确法官助理辅助性、服务性的同时,保障其应有的独立性。

  (四)人民陪审员启动模式制度的优化

  在当前的陪审员复合启动模式中,当事人申请模式长期处于制度休眠状态,而法定强制模式却存在“扩张适用”的风险。在陪审启动模式制度设计时应从理念层面进行澄清,改变过往单纯地“追求数据”的启动模式,以“分权制约”、“凸显权力”、“注重效果”为原则设计具体制度。建立人民陪审员自治机构参与陪审员制度启动,确保陪审员启动模式制度建构中权利的主导性,完善保障陪审员启动模式良性运转的配套制度。

  (五)法官薪酬改革的路径

  在配套薪酬改革的过程中,既要依靠组织,也要立足国情来理解组织的意义。应清醒地认识到法院的配套薪酬改革无法赶超市场竞争力,薪酬的调整面临职业标准和市场标准的双重考验,如何做大做强中青年人才储备是法院所面临的挑战。对法官工资水平的重新定位要以现有国情下的经费保障水平为基础,法官工资制度脱离公务员工资体系要分阶段、分步骤进行,要符合我国法官的职业特性,通过市场规律弥补路径和司法权威补位路径予以解决。

  (六)司法荣誉制度的强化

  司法荣誉有人员统摄的政治性功能、节约成本的经济性功能、承载传统的社会性功能。为了增强法官司法荣誉、充分发挥司法荣誉制度的效能,在理念定位上应与法院人员职业化改革相契合、与法官选任制度相结合、与法官业绩评价体系相结合,在具体设计上要形成固定的类型和评选规则,在规范评审环节应建立严格的审核机制,提高透明度,同时增强仪式感,赋予司法荣誉授予的庄重性。

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