“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。”这是党的十八届四中全会在新的历史时期对党政关系和政府行政方式提出的明确要求。

　　十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(简称《决定》)确立了“建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家”这一总的目标以及需要建塑的“五大体系”。其内涵十分丰富，我们应当深入理解和学习领会。

　　四中全会的主题是对十八届三中全会提出的“建设法治中国”以及“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”这“两个三位一体”思想的进一步丰富和发展。全面推进四中全会提出的依法治国重大任务,其中一个最中心的环节就是政府。

　　四中全会公报又强调指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。而一个“高效的法治实施体系”的落脚点也是政府。

　　那么，能够承载法律旺盛生命力的政府必须是一个法治政府。四中全会《决定》给这样的法治政府予以24个字的具体描述，即“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。24字的定语不仅明确了法治政府的职责内涵，也揭示了法治政府的内在品质。这六个词同时也恰恰是“法治政府”的建设目标。《决定》还结合当前中国实际，从彰显法律权威、重在推进实施的角度进一步要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。”这是建设社会主义法治国家和中国特色社会主义法治体系的基本要求，也是深入推进依法行政，加快建设法治政府的基本步骤。

　　转变政府职能，推进依法行政，是长期以来我们全面深化改革、提高政府管理质量和水平的主要任务。但在实际工作中，许多政府部门依然存在“轻作为”、“不作为”、“乱作为”的现象，这里面既有因政府职责长期以来界定不清、相互交叉而产生互相推诿、效率低下、程序模糊的体制改革问题;也有不少政府管理者不能适应现代市场经济发展的要求，对权力的本源认识不到位，民主决策意识淡薄，常常为树一时的政绩或者出于一己之利，化公权力为个人权力或者部门利益、地方利益，以言代法、以权压法、徇私枉法，甚至将公权力作为自己寻租甚或贪腐的温床;还有在行政执法环节中，一些行政执法部门不能公正文明执法，经常是“门难进，脸难看”、“九龙治水”、“大盖帽横飞”等等。最根本的问题，就是政府部门的法制观念不强，政府工作人员法治思维和法治能力偏弱，不能自觉将行政决策、行政执行、行政监督等各个环节纳入法治化轨道。

　　因此，四中全会提出，面对新形势新任务新目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。要建设一个法治政府，形成高效的法治实施体系，各级政府必须在法治轨道上开展工作。

　　确保各级政府在法治轨道上开展工作，一个重要前提就是坚持党的领导这个中国特色社会主义最本质的特征，体现坚持依法执政首先是坚持依宪执政这个最根本的政治保证。只要偏离中国国情、党情、民情，摆脱党的领导来孤立地强调法治建设和依法行政，从过往多少年的历史经验来看，就不能真正实现人民当家作主，也不能有序推进国家治理的现代化和社会生活的法治化。

　　有了这个政治前提后，促进各级政府在法治轨道上开展工作还需要按照《决定》精神，就是在以下四个方面着力：

　　第一，依法全面履行政府职能。新一届政府上任以来，全面推进简政放权，大力度地推进政府自我革命，向人民群众公开权力清单、负面清单和责任清单，强调让市场“法无禁止即可为”、 让政府“法无授权不可为”，一年多来成效显著，更为政府履职的法定化形成了良好示范效应。《决定》提出，要“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”。这为各级政府全面依法履职提供了制度保证。

　　第二，健全依法决策机制。这次《决定》强调，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，并“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。如果这“三个机制”得以真正建立，我们不仅会大大降低各级政府行政成本，过往以来许多的无效投资、寻租性投资和迄今在许多地方还存在的“政绩工程”、“烂尾工程”可望一去不复返。

　　第三，健全行政执法和刑事司法衔接机制。行政执法要有据，行政裁量要公正，执法环节要文明。这不仅体现政府的公信力和权威性，也要体现现代文明政府的治理能力。现代社会强调“善治”，其“善”不只是法律体系的健全，也要体现政府执法各个环节的规范、公正和文明，“法之重器”的意义，就是既能依法惩处各类违法行为，又能切实维护人民群众的切身利益。

　　第四，强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。将“权力关在制度的笼中”与将“权力放在阳光下运行”是一个问题的两个方面。政府的权力运行必须依法规范，同时，“公开”是最好的防腐剂和免疫药。《决定》提出，要“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则”，“推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”，这不仅有利于促进各级政府成为依法行政、建设法治政府的自觉践行者，也为使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者提供现实的样板。

　　(作者系国家行政学院研究员)