新华网北京10月25日电 据“新华社发布”客户端报道,2014年10月20日至23日,党的十八届四中全会在北京举行,审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

　　“建设社会主义法治国家的新的里程碑。”马克思主义理论研究和建设工程首席专家、中央党校教授严书翰如此评价刚刚结束的四中全会,“四中全会在与以往依法治国方略一脉相承的基础上,推出了依法治国的‘升级版’。”

　　中国政法大学副校长马怀德认为,四中全会为全面推进依法治国勾画出了路线图。

　　中共中央党校党建研究部主任王长江则用了“提升”一词。“以一次全会的形式研究依法治国,更加彰显了很多问题的解决从治标走向治本,这不管是从理念上还是实质上,都是一种提升。同时,在促进国家治理体系和治理能力现代化这个框架下谈依法治国,表明一种非常强烈的制度设计的导向。”

　　中国社会科学院学部委员、法学所所长李林认为,“四中全会以依法治国为主题,是理论和实践相结合统一的必然结果,应当从整个战略宏观布局上来理解认识。”

　　“四中全会公报中有三个关键词非常重要:全面、道路、体系。”国家行政学院法学部主任胡建淼认为,第一个关键词是“全面”,强调全面推进依法治国,在国家、政府、社会、政党,甚至包括军事等领域全面推开;第二个关键词是“道路”,“中国特色社会主义法治道路”以党的文件提出来这是第一次,它显然是中国特色社会主义道路的组成部分。中国特色社会主义法治道路的提出,就是强调中国的法治要符合本国国情,走自己的法治道路;第三个关键词是“体系”,法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系,这五大体系共同构成中国特色社会主义法治体系。

　　“新一届领导班子对依法治国有着前所未有的重视,对法治之于中国当下和未来的意义有着更为清醒深刻的认识,其必将对中国的法治建设进程产生极大的促进作用——这个趋势是很清楚的。而这次全会的重大意义,甚至可能需要从一个更长的历史维度上来审视,才能看得清楚。就如十一届三中全会的重大意义,我们就是在不断地回顾和总结。”中共中央党校党史研究部主任谢春涛说。

　　“四中全会的召开,标志着全党从上到下对法治的认识水准、思想境界提升,从革命党到执政党再到现在全面开放条件下的执政党,从不自觉到自觉再到高度自觉,达到前所未有的高度。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰说:“当前的全面推进依法治国的方略,是以新一届中央领导集体的组织领导做保证的。四中全会公报,从全局的角度来考虑法治问题,同时又推出了一项项法治改革的具体举措,确保法治的要求能够落实到位,无论是从高度上还是从深度上都是前所未有的,我们期待一个崭新的法治中国新时期的到来。”

　　解析四中全会依法治国总目标

　　四中全会公报指出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个总目标,必须坚持中国共产党的领导,坚持人民主体地位,坚持法律面前人人平等,坚持依法治国和以德治国相结合,坚持从中国实际出发。

　　“当前已到全面深化改革的关键、瓶颈时期,国内的社会矛盾凸显、国外的挑战前所未有,很多改革亟需从制度上突破。法治,不是跟某一个人在战斗,而是跟几千年根深蒂固的思维模式、传统恶习在战斗。整个法治中国进程已经表明,简单的修修补补或者动动小手术,一两个立法上的小项目或者某个方面加强一下,都不能从根本上解决问题,现在已经到了从根本上解决制约法治进程的核心的、制度化的问题。”梁鹰说。

　　公报提出了全面推进依法治国的总目标——“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。”

　　而“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”这五大体系,是对总目标的展开。

　　马怀德说,其核心,在于高度强调体系建设;其目的,是要求把这些与治国理政密切相关的体系、制度构建好,让这些制度更加定形、更加成熟,为最终实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化做出贡献。

　　公报中已经点出了五大体系的“关键词”。

　　比如说,如何实现法律规范体系的“完备”?马怀德说,“现在的很多法律、法规还有待进一步的完善,以适应国家治理能力、治理体系现代化要求。这需要废止、制定、修订一批法律,为形成完备的法律规范体系做努力。”

　　再比如说,法治实施体系要“高效”。“法治的实施问题是四中全会要重点解决的。法治的实施最终是落实在生活中,内化成人们的意识,形成大家共同遵守的基本规则。保证法律的有效实施,一方面要加强监督,对不能依法办事和违法执法、违法行政、滥用公权的行为加以有效的监督;另一方面,要形成法治建设的评价、考核体系,形成有效的法治实施的激励体系和问责机制,保障法律的有效实施。”马怀德说。

　　公报阐释依法治国总目标时同时指出,“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”

　　马怀德说,依法治国是对社会全体成员的要求。不管是公权力主体,还是普通公民个人,都要严格按照法律规定办事,遵守法律规则。

　　依法执政是对党治国理政方式的要求。严格按照宪法法律领导各项事业,领导立法,带头守法,保证执法,这是依法执政的核心。当然党自身也必须在宪法法律的范围内活动。党领导人民制定宪法法律,同时要保证各个政法机关独立负责、协调一致地开展工作。

　　依法行政是对行政机关的要求。行政机关必须依照法律的权限和程序来行使权力,履行职责。

　　“依法治国、依法执政、依法行政相互关联,而又有各自的适用范围。不管怎么说都是宏观上的法治,都是属于需要强调的法治内涵。”马怀德说。

　　胡建淼分析,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,可以理解为“法治行为”维度;坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,可以理解为“法治目标”维度。

　　“这两个维度必须融入到国家治理能力和治理体系中,才能形成良法善治的局面。”胡建淼说。

　　四中全会公报中明确指出,“实现这个总目标,必须坚持中国共产党的领导,坚持人民主体地位,坚持法律面前人人平等,坚持依法治国和以德治国相结合,坚持从中国实际出发。”

　　其中,强调从中国实际出发的表述,得到受访专家高度关注。

　　“从中国实际出发、解决中国实际问题,这个原则丢不得。”相关人士分析认为,从新中国成立到党的十八大,中国法治建设经历了多个重大节点,都针对实际问题:

　　新中国成立后,中国共产党开始从革命党向执政党转变,以1954年宪法为标志初步形成法制;

　　鉴于“文革”惨痛教训,十一届三中全会后,邓小平提出发展社会主义民主与社会主义法制;

　　十五大提出依法治国并写入宪法,与确定社会主义市场经济密切关联;

　　进入新世纪到2010年宣布中国特色社会主义法律体系形成,法治建设促进了改革开放和人权保障;

　　以十八大为标志,我国翻开了全面深化改革,推进法治中国建设的新篇章。

　　有关专家指出,一种政治制度的生长,与其扎根的土壤息息相关。设计和发展国家政治制度,要坚持从国情出发、从实际出发,既要把握长期形成的历史传承,又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则,还要把握现实要求、着眼解决现实问题。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度,才最可靠、也最管用。

　　“法治本土化和法治规律化,这两者的关系一直伴随我国的法治进程。用西方法治的道路、模式、经验来衡量我们的法治道路是行不通的。”梁鹰说。

　　梁鹰分析说,“我们考察发现,西方某些国家的某一项好的政治体制或法治化设计,都是从它的历史发展、文化发展中逐步演绎出来的,不能只看到它呈现出来的样子。我们要立足中国实际,特别是从中国的传统文化中挖掘出一些东西。同时,法治是有规律可循的,比如,政府权力一定要得到制约,公民权利一定要得到保护,人权一定要得到尊重,这些都是规律性的要求。”

　　梁鹰说,因此,应立足中国历史文化传统和现实发展需求,来寻找探索符合中国实际的中国特色社会主义法治道路。而四中全会正是在开创这样一条道路。

　　六大任务重在“改革”

　　四中全会公报指出,全会明确了全面推进依法治国的重大任务,这就是:完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施;深入推进依法行政,加快建设法治政府;保证公正司法,提高司法公信力;增强全民法治观念,推进法治社会建设;加强法治工作队伍建设;加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

　　“公报中提到的多项任务,是依法治国的战略部署,更是全面深化依法治国改革的方略部署。”梁鹰说:“很多举措都是改革,对过去的一些做法、体制机制的重大的、根本性的改革。

　　梁鹰认为,“四中全会与三中全会一脉相承。要保障三中全会的改革任务全部落实到位,首先是法治上要进行改革。唯有法治改革的举措到位了、落实了,全面深化改革的举措才能到位,这体现了我们党抓住了问题的要害。”

　　公报指出,“必须更好发挥法治的引领和规范作用。”

　　梁鹰分析说,“规范”是法治的一项基本功能;而“引领”的核心和要害是法治决策和改革决策的相互促进,要以法治来引领改革、实现改革决策与立法决策、政治决策等等各个方面的结合。“过去,我们的法治总是滞后于改革。现在,从顶层设计的角度来思考和把握法治建设,把法治与改革的关系、法治与经济发展的关系理清楚了,以法治的引领来统筹整个经济社会发展、推进全面深化改革,体现了新一届中央领导集体对法治认识的深刻,具有非常重要的理论创新的意义。”

　　“依法治国前所未有地和改革结合在一起。十八届三中全会提出的各项改革举措,本质上要求我们的法治建设跟进,要求依法治国配合,要求法治的引领和规范。”李林说,换句话说,全面推进依法治国,不仅仅是单纯的法治问题,而是服务于改革开放,服务于五大建设、服务于中国梦的战略目标。这意味着我们党对于当前现实有了更深刻的认识、更科学的把握、更自觉主动的驾驭。应当从这一高度上来理解四中全会的召开,理解公报体现出的思想和精神。

　　为什么必须用“改革”来保障“改革”?

　　“法治,即是一种规范。一方面是要规范人的行为,另一方面是要规范权力。不合理的权力格局往往沉淀出不合理的利益格局。而当要以改革的手段向前推进时,就会触动一些既得利益的藩篱。如何打破这种藩篱,是执政党面临的最大的挑战和责任,也需要执政党拿出勇气和决心。”王长江进一步分析说,“打破这种藩篱,迫切需要法治的支持和保障。但是,不是说我们出台一个或几个法律,问题就解决了,而是必须进行顶层设计。而以一次全会的形式全面推进依法治国,正是以系统思维进行顶层设计的体现。”

　　再具体来看,围绕六大任务,公报中提到的许多具体的改革步骤都非常到位。

　　“这些改革举措很好地把握了法治总目标和阶段性特点的关系,哪些是我们可以做的,可以推进的,可以取得成效的,这次都提出来了。它并不是全面覆盖,也不是每一个细小的方面都抓住,而是抓住重点、抓住当下,抓住在现有成熟条件下能够推进的、当务之急需要解决的一些问题。”梁鹰解析道。

　　比如,坚持立法先行,提高立法质量,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,健全宪法实施和监督制度等;

　　再比如,完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度;最高人民法院设立巡回法庭等,都是针对性非常强的改革举措。

　　谢春涛特别点出,公报中提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。“与过去相比,领导干部个人要干预司法肯定会变得更难。奉劝领导干部,最好不要再动干预司法这个歪脑筋。如果某位领导干部不是国家司法审判人员,一旦插手,会将他们的所作所为记录在案,甚至追究相关责任。”

　　此外,公报还明确,“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。谢春涛说,如果法官判的案子经不起推敲或存在问题,将有相关的责任倒查机制对判案法官进行责任追究,这实际上也能促使法官自觉抵制其他领导干部的不当干预。

　　“这些改革的举措非常鲜明,也是急迫地需要推进、受各方面关注的。有了这样的具体举措,法治改革的推进就有抓手、有具体步骤,能够认识到位、能够落地生根开花,确确实实地体现了改革的务实精神。”梁鹰说,如果四中全会确定的重大任务能够落实到位,我国的法治进程一定能够稳步推进、取得实效。

　　依法治国关键在中国共产党

　　受访专家表示,依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。如何处理“党”与“法”、“党”与“政”之间的关系,在宪法和法律框架之内治国理政,是执政党在建设法治中国征途中必须回答好的问题。

　　从党的执政方式看,长期以来存在的人治思维惯性,尤其是少数领导干部迷恋“权力至上”、“个人说了算”,对推进法治的严重制约和负面影响值得警惕。受访法学界人士认为,近些年来,依法治国理念日渐深入人心,但“以权压法、以权乱法”现象依然存在;个别党员领导干部甚至带头破坏法治,以个人意志代替党纪国法。

　　从现有法治能力看,不善法治、不会法治、不敢法治的问题依然突出,依法治国的理念具体化到执政行为殊非易事。多位受访人士反映,“加强党的领导”在有的地方被异化为“权大于法”,“拍脑袋就干,拍胸脯就上”仍是有的基层党政领导惯用的决策方式。有时决策初衷虽好,但群众不满意,影响了执政公信力。

　　因此,公报中论及党与依法治国关系的内容,引起多位权威专家的高度关注。

　　公报强调,“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治”,“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”等等。

　　王长江表示,过去,在少数地方存在“以权压法、以权乱法”现象,在部分党员干部心中存在“权大于法”的意识。对此,公报已经强调,党要依法执政,要依据宪法法律治国理政。

　　王长江说,公报的一个非常突出的特点,就是强调了党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。

　　谢春涛分析认为,社会主义法治必须坚持党的领导,这种说法正确无疑。党对国家的领导是强有力的,方式是不断改善的,水平是不断提升的。如果没有党的领导,不可能有当今中国取得的发展和成就。如果不是党强力推动中国的法治进程,没有其他力量能推动得好。

　　多位法学界权威学者在接受《瞭望》新闻周刊采访时都表示,中国共产党是解决中国所有问题的“龙头”。实现依法治国的伟大使命,中国共产党是关键中的关键、核心中的核心。

　　“公报中有关党的领导与依法治国的论述都是非常重要的。”严书翰强调,从党的建设理论的角度来观察,公报对党的领导和社会主义法治的关系做了更进一步的论述阐释,这是值得关注的重大创新。(记者/陈泽伟 宫超 张程程 屈辰,瞭望第43期)