领导干部应是尊法学法守法用法的模范

　　中央党校政法部常务副主任 卓泽渊

　　领导干部身份独特、地位重要、作用突出、影响重大，在走向法治化的当代中国，肩负着特殊的法治使命。孔子曾谆谆告诫历代政治家“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。”我们党重要领导人、著名法学家董必武对此问题有过十分精辟的阐述。他说，“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解，才能正确地执行和模范地遵守法律。”[1] 其实这里也就间接地提出了领导干部应做尊法学法守法用法模范的问题。

　　一、尊法：带头尊崇法治、敬畏法律

　　董必武对于法律的权威性，对于领导干部必须尊法的认识，是从法律的庄严性角度进行论述的。他说，“全国人民代表大会是国家唯一的立法机关。这就是说只有全国人民代表大会通过了的法规，才能叫做法律，它的意义是庄严的，通过它的手段是慎重的”，“法律和法令是一种庄严慎重的东西。”[2]要使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者，领导干部们就必须成为全社会尊法的模范。

　　(一)尊崇法治

　　尊崇法治是法治的本质要求，是坚持法律至上的要求，也是对社会公众的普遍要求，尤其是对公权力，在根本上是对领导干部的首要要求。尊崇法治是一种对待的心理状态，必须从领导干部做起。

　　1.法治的含义本身就包含着对法治的尊崇要求。说到尊崇法治，不妨让我们重温一下什么叫法治。法治的含义十分丰富，理解也多种多样。从一般的意义上讲，法治是指国家或社会依法而治的体制机制，以及社会普遍的坚持法律至上的思维模式、行为方式、秩序状态等。具体说来，法治首先是指一个国家或者社会在法律至上原则下，依法进行治国理政的体制机制;其次是指国家公权力依法运行的基本方式;再次是指社会成员依法作出社会行为以及处理相互关系的思维模式、行为方式和秩序状态等。法治的含义就是要法律至上，法律要至上就必须有相关主体发自内心的尊崇。

　　2.法治的关键是约束公权力的运用。从法治的定义可以看到，法治的核心问题或者关键问题是法律与公权力之间的关系问题。治国理政总是凭借公权力进行的，公权力的运行状况直接决定于其行使者运用的情形。公权力的行使者，在今天就是国家机关或者准国家机关的公务人员。这些公务人员中的领导者就是我们今天所称的领导干部。对于公权力的约束，可以具体化为对公务人员及其领导干部行使公权力行为的约束。当然，法治并不仅仅限于对于公权力的约束，如果这样认识也就显得十分狭隘。法治还要求一般社会成员将依法办事作为思维模式、行为方式，甚至法治还应该是一种社会生活习惯、社会秩序状态等。但就一般社会成员的行为来讲，一是，其行为会受公权力法治化程度的制约和影响。二是其相互之间一旦发生矛盾纠纷，也还需要借助公权力运用法律来加以解决。三是社会公众本身还可能与公权力之间发生矛盾，这就要求公权力自觉接受法律约束，依法对待和处理其与社会公众之间的关系。因此，一个国家或者社会，有无法治的最根本的判断标志，就是看公权力是否受到法律的约束。如果受到法律的约束，我们就说是法治，反之则是人治。法律能否约束公权力以及约束的状况，就成为判断法治有无与存废的标志。

　　3.领导干部与权力、法治的关系。公权力都是为各级各类国家公务人员所掌握的，由于公务人员都是在一定组织体系之中的，因此可以说，其最终都是由领导干部所掌握的。领导干部是各种公权力的最终决定者和行使者。领导干部与公权力之间的结构关系、公权力与法律之间的结构关系决定了领导干部与法治之间的关系。法治对公权力的约束最终必然落实到对于领导干部宏观决策和具体行为的约束上。领导干部能否尊崇法治就成为法治能否建立和维持的关键。要全面推进依法治国，领导干部就必须成为尊崇法治的模范。

　　4.尊崇法治就是要树立法治信仰。法治信仰对于法治的建构，是十分重要的。人们对于没有发自内心的尊崇，没有确立起普遍的信仰，法治终将难以在一个国家或者社会得以建立。美国法学家伯尔曼就认为“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”但恰恰是在中国的当下，却有学者认为法律或者法治是不能被信仰的。其实，法律或者法治都是可以被信仰。试想古人都可以崇拜日月山水，可以信仰日神、月神、山神、水神，为什么我们就不能信仰法律或者法治呢?也有人认为可以信仰法治，但不能信仰法律。其实，既可以信仰法治，也可以信仰法律。我们应该信仰法律，更应当信仰法治。诚如中共十八届四中全会的决定所指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。” 当然对于法律的信仰未必是对法治的信仰，法治信仰远比法律信仰具有更为现代的丰富内涵。这当然是对的，但是并不能因此就否认法治信仰。我们应当高声呐喊，这个时代需要法治信仰，我们必须信仰法治。

　　(二)敬畏法律

　　敬畏法律是法治国家、法治政府、法治社会的要求，是依法治国、依法执政、依法行政的现实需要。与一般社会成员相比较，领导干部更要特别地敬畏法律。为什么领导干部更要敬畏法律?着眼领导干部，就可得出许多极为重要的结论。因为：

　　1.忠诚法律就是忠诚国家和人民。公务人员尤其是领导干部是由人民为治理国家或者社会而选任的，他们是必须忠诚于人民和国家的特殊社会成员。必须忠诚国家忠诚于人民，这是对各级各类领导干部的政治要求。只要这一点是坚定不移的，那么领导干部就必须敬畏法治。因为法律是国家意志和人民意志的体现。国家意志的表现形式是多种多样的。在国际上，有国家发布的外交声明、照会、签订的国际条约等;在国内还有法律、国家政策、国家发展规划等。其中唯有法律这种国家意志具有最大的稳定性和最高的权威性。法律是国家意志中最有权威的，它直接伴随着国家的强制力保障。谁违反了法律谁就应当承担法律上的责任。法律的直接意志主体是国家，根本的意志主体是人民。人民是一切权力的终极来源，没有人民，没有人民的授权，就没有公权力。所有的公权力行使者都应当是由人民选任并以法律授权的。在人民民主，人民当家作主的国家，法律是国家意志更是人民意志。判别一个领导干部是否忠于国家、是否忠于人民，最根本的检验标准就是看其是遵行法律或者违反法律。在一个领导干部的心目中，如果国家是神圣的，人民是神圣的，就必须敬畏作为国家意志和人民意志的法律。只要其心理和行动上对法律是敬畏的，就必然是忠于国家忠于人民的。

　　2.法律以国家强制力为后盾。法律直接伴随着国家强制力，这是法律必须被敬畏的又一重要原因。国家强制力包含着警察、法庭、监狱，乃至军队等。在一般的社会管理中，当然是前三者，至于军队的作用愈来愈局限于维护国家主权与安全、防止外来侵略。违反法律会招致国家的暴力强制，被作为违法犯罪加以惩罚。这是法律与政策、纪律、道德之间的重要差异。法律的国家强制性，是法律的基本特征，也是它与其他社会规范的重要区别。除了法律之外，道德、政策、纪律都不具有国家强制力保证实施的性质。正因为法律具有其他社会规范所不具有的国家强制性，它的暴力特征就成为显著标志，也是其令人敬畏的外在原因。对于法律的决定，对于人们来说具有不能不服从的强制性质，只能遵守而不能违反。

　　3.法律具有最严厉的惩罚措施。违反任何社会规范都会承担相应的责任。违反道德，可能受到舆论的谴责和良知的自责;违反政策，可能受到某种政治的处罚;违反习惯也可能会受到来自传统力量的惩罚。唯有违反法律却会受到来自国家的处罚。这些处罚有民事的、行政的，更有刑事的。在民事法律上，有停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉等责任方式。在行政法律上则有精神罚、财产罚和身份罚的区分，对不同的主体来说，法律规定了不同的责任。就行政主体来说，承担行政责任的具体方式有通报批评;赔礼道歉，承认错误;恢复名誉，消除影响;返还权益;恢复原状;停止违法行为;履行职务;撤销违法的行政行为;纠正不适当的行政行为;行政赔偿等。对于公务员来说，承担行政责任的具体方式则有通报批评;承担赔偿损失的责任、接受行政处分等。至于行政相对人，其承担行政责任的具体方式有承认错误，赔礼道歉;接受行政处罚;履行法定义务;恢复原状，返还财产;赔偿损失等。 在刑事法律上，惩罚更为严厉。我国目前的刑事处罚包括着主刑与附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑五种，附加刑包括着罚金、剥夺政治权利等。由于法律惩罚方式的严厉性，因此也就必然地具有必须敬畏的性质。作为领导干部必须敬畏法律以做法治之榜样。

　　二、学法：带头了解法律、掌握法律

　　董必武对领导干部不遵守法律的现象进行了分析，认为其中一个重要的原因是法制宣传教育工作做得很不够。他说，“不重视和不遵守国家法制现象的发生，既然有深厚的历史根源和社会根源，加以现在新干部数量很大，他们的经验较少，而我们对于法制的宣传教育工作又做得很不够，所以对于这些现象我们就更不能等闲视之，必须努力设法加以清除。”[3]清除的方式方法是什么?在今天看来，只能是加强法律学习，做自觉学法的模范。

　　(一)了解法律

　　法律是现代社会生活所必须的行为准则。作为一般的社会成员都应该对其具有初步的了解，以使自己能够较好地从事社会生活，确保自己工作顺利、生活幸福。

　　1.学习基本法律知识。现代社会，早已是法律调整的社会，社会的各个方面都有大量的法律规范。一般的社会成员对于法律都应该具有一定的认知，否则就难以满足基本的社会生活需要。日常的衣食住行都与法律密不可分。人们购买衣服或者为做衣服而购买布料，这就是一个买卖合同，这里都有产品质量法律问题、消费者法律权益保障问题。如果购买食品，除了具有这两个问题之外，恐怕还要多一个食品安全问题。地沟油、违法的食品添加剂、过量的保鲜剂已经成为公害，危及每一个人的健康。人们在外行走，得遵守交通法规，开车一定要红灯停绿灯行，步行有时也要红灯停绿灯行;还得要求别人遵守交通法规。否则，我们就可能危害他人，或者因为别人违反交规而使自己受害。就是不出家门，也有法律伴随着您，您就是宁静地呆在家中也离不开法律。因为法律保护着您的人身不受侵犯、住宅不受侵犯、保护着您的隐私不被披露等。否则就可能人在家中坐、祸从天上落。作为领导干部来说，显然不是一个衣食住行的问题，还担负着更多的社会责任，还要对更多的公民和组织负责，因此就更应该较好地了解法律，学习法律的基本知识。

　　2.学习一般法律制度。如果说，对于一般公民，学习法律基本知识就足够了，作为领导干部来说，还必须进一步学习一般的法律制度。包括宪法制度、行政法制度、民法制度、刑法制度、诉讼法制度等等。这些制度直接存在于各种法律文本之中的，必须要通过学习才能获得，而不能自以为是地主观判断或随意猜测。宪法是国家的根本大法，规定着国家的根本制度、基本制度、国家结构、国家机构、公民的权利义务等。作为领导干部必须首先学习之。其次，行政法律制度是指调整行政主体之间各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等组成。其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。这对于从事行政工作的领导干部来说，是必修课。对于其他部门的领导干部来说，也是不能不有所了解的重要方面。民法是规定并调整平等主体的公民、法人以及其他非法人组织之间的财产关系和人身关系的法律规范的总称。如果说宪法部门是一个国家最重要的政治性质的法律部门，民法就是与人们社会生活联系最密切的法律部门。它包括民法典以及相关的其他民事法律法规，内涵《物权法》、《债权法》、《侵权法》、《公司法》、《婚姻法》等大量的法律法规，对它不能不有所学习。至于刑法，同样是寻常可见的法律。因为刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚处罚的法律，它是规定哪些行为是犯罪，应负何种刑事责任，以及给予犯罪人何种刑事处罚的法律规范的总称。最后我们再看看诉讼法，甚至可以说诉讼法也是一个庞大的法律家族。它是规范诉讼活动的法律总称，包括有刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法三大法律部分，以及仲裁法、监狱法等，此外还有我国尚付阙如的宪法诉讼规则等。这些法律制度都是最基本的方面，作为领导干部都应当有所了解，都应当进行一定的学习。

　　3.学习专业法律规定。领导干部在工作上都应有具体的分工，都有自己相对专门的领域。对于自己分管的工作方面的法律规定，必须有更多地学习，甚至要成为相关执法工作的行家里手。比如您是工商管理方面的领导，您就应对工商管理法规有相当的了解;比如您是税务方面的领导，您对税务法规就应当有相当的了解;比如您是金融方面的领导，您就应对金融法规应当有相当的了解。以此类推，各个行业各个部门的领导都应当了解自己相应部门的法律法规，成为相关法律部门的专家。这种了解一定是以必要的学习作为前提的。没有学习，您就只能是法盲领导。仅凭直觉必然会犯错误，最终贻误工作，甚至违法犯罪。如果是那样，不仅不配作为领导干部，很可能就违法犯罪，成为违法犯罪者。

　　(二)掌握法律

　　学习只是过程和路径，掌握法律，运用法律解决现实问题才是目的。掌握法律，是对领导干部进一步的要求。具体说来，必须注意以下几个方面：

　　1.掌握业务法律制度。掌握的要求比了解更高。掌握是指，能够准确地把握法律的制度规定、内在要求，并为适用其处理法律事务创造条件。领导干部掌握业务法律制度的目的在于运用，运用于自己的领导工作之中。领导干部必须把业务工作作为自己的立身之本。要赢得部属的信赖和尊重，必须在业务法律的运用上得心应手。对与业务相关的法律制度的掌握，是其业务知识的内容，也是其业务能力的构成部分，是业务水平的重要表现。领导干部要干好自己的领导工作就必须对业务法律制度具有良好的掌握。业务法律制度，在不同行业、部门，数量多少不一，但都必须予以良好掌握。这是领导干部工作的本领，是其领导能力的构成部分。这种掌握一是全面，二是精深。从全面上讲，当然要求对其本身工作所需及其相关的法律制度全面掌握，无所疏漏，甚至触类旁通。从精深上讲，当然要求深刻把握相关法律法规的具体规定、程序要求和价值导向，能够将其融会贯通、准确适用。

　　2.运用法律解决问题。领导干部在自己的工作中，必然会遇到涉及法律的大量问题。一般的部下遇到相关的法律问题也会请示于相关的领导干部。因此，领导干部就应当具有比一般群众更高的法律水平和法治能力。这就要求他们必须能够较好地运用法律来解决所遇到的各种问题。能否很好地做到这一点，也是衡量一个领导是否称职、是否合格的重要尺度。很好地运用法律来解决现实问题，是对领导干部、远比对普通群众和一般干部更高更重要的要求。领导干部不仅要有解决问题用法、化解矛盾靠法的意识，而且还有了解决问题、化解矛盾的法治能力。具体说来，就是谋划工作要运用法治思维，解决问题要运用法治方式。作为法治思维，必须在学习和工作中养成。法治方式要靠面对具体问题，正确地选用。具有了法治思维，用对了法治方式，就能依法地解决现实问题。

　　3.依靠专门法律机构。领导干部并不是万能的，更不是全能的。遇到自己所不能解决的法律问题，就应该依靠专门的法律机构及其专家来解决。领导干部对于法律问题的认识，即便是法律部门的领导干部对于某些法律问题的认识，也会有自身的局限。对于自己知识所不及的方面，就应当理所当然地请求专门机构及其专家的帮助，以确保少出错或者不出错。法律的专门机构是很多的。在我国目前，在中国共产党内有政法委员会，在人民政府中有法制办公室，在企业事业单位等组织机构还有法制处室等相应的工作部门。此外，还有法律顾问、公职律师、社会律师、公司律师等。必要时还可以延请法学专家学者参与论证。作为领导干部来说，并不缺乏可供咨询的机构与专家，而是有无将特定疑难问题提交有关机构和专家解决的意识。若能如此，领导干部就可以更好地依法担负起相应的法律使命，推进法治发展。

　　三、守法：带头遵纪守法、捍卫法治

　　董必武对于守法一直是高度重视的，他强调“我们必须带头遵守，并领导人民来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢?”[4]他在中国共产党第八次全国代表大会上的发言指出，“我认为还有一个严重的问题，就是我们有少数党员和国家工作人员，对国家的法制有不重视或者不遵守的现象，并且对于这些现象的揭露和克服，也还没有引起各级党委足够的注意。”[5]“今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。对于那些不知道法律的人，不仅要教育他懂得法律，还要教育他遵守法律。”[6]在他看来，各级党委必须重视领导干部遵守国家法制的问题，要教育他们遵守法律，领导干部必须成为自觉守法的模范。

　　(一)遵纪守法

　　守法是法治建设的重要环节，甚至是最为重要的环节。法律在广泛的社会领域，主要都是被遵守而不是被强制执行的。遵纪守法对于领导干部来说，对于整个法治来说都十分重要。

　　1.纪律与法律的关系。遵纪守法中所说的“纪”即纪律，一是指党的纪律，简称党纪;二是指从政纪律，即政纪。不论是党纪还是政纪，都属于纪律的范畴。纪律不是法律，它不具有法律那样的明确规范性，更不具有法律那样的国家强制性，没有伴随国家强制力，但是它们的要求都比法律更高。只要能遵纪，一般来说也都能守法。严重的违纪就可能涉嫌违法乃至犯罪。遵纪是守法的前提，是守法的防线。一般说来，坚守了纪律的防线，就不会违法犯罪。作为领导干部来说遵纪守法，就是要以遵纪来促进守法，以遵纪来保证守法。无论是党纪或者政纪都会要求领导干部自觉守法。没有任何一个正当的纪律会要求领导干部违反法律、破坏法治。遵纪要求守法，使得遵纪与守法高度一致，并助推守法的实现。

　　2.正确处理党纪与国法的关系。这里所说的党纪是特指中国共产党的纪律。党纪不是国法，但党纪尊重国法，党纪服从国法。这是党作为一个组织要在宪法法律范围内活动的具体体现。这与党的领导并不矛盾，因为宪法也是在党领导下制定的，它体现了人民意志，也体现了党的意志。服从宪法从根本上说也就是服从党的意志。再说，我们党是人民的党，服务人民、为了人民是我们党的宗旨，体现人民意志的宪法法律必须为我们党所遵从。我们既不能以党纪代替国法，也不能以党纪否定国法，必须将党纪与国法统一起来，协调起来。

　　3.自觉在宪法法律范围内活动。必须在宪法法律范围内活动已经成为我们的治党原则和宪法原则,它是宪法法律至上的基本要求，是普遍守法原则的具体体现。我们党在现行章程的总纲中规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党章在“党员义务”中规定，每个党员都要“自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规，严格保守党和国家的秘密，执行党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务。”也就是说，党的组织和每个党员都必须在宪法法律的范围内活动。我国现行宪法序言明确规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法在总纲中再次强调，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”其中“各政党”显然包括中国共产党在内，都必须在宪法法律范围内活动，都不得与宪法法律相抵触。这是从1982年党章以来的要求，也是1982年宪法一直的要求。这是党章和宪法对各级领导干部的双重要求，必须在宪法法律范围内活动，自觉遵纪守法。自觉在宪法法律范围内活动，首先意味着领导干部必须与全体社会成员一样平等守法，自觉坚持法律面前人人平等，任何人都没有违法的特权。法律规定的权利是平等的，法律设定的义务也必须是平等的，领导干部没有任何例外。其次，在宪法法律范围内活动原则还意味着任何人包括领导干部都没有违反法律而不受追究的特权。在违法犯罪及其法律责任与法律制裁上，必须人人平等。法律责任不能因人而异，法律责任的追究同样不能因人而异。在承担法律责任与接受法律制裁上，领导干部同样没有特权。

　　(二)捍卫法治

　　法治的历程不是一帆风顺的，难免会遇到各种阻力，其发展过程需要我们全力推进;法治的成果不会一劳永逸，难免会遭到各种破坏，其既有成果需要我们悉心爱护。即使法治已经很完备地建立起来，其继续发展也还需要我们坚决保卫。

　　1.自觉服从法治。服从法治，应该是每个领导干部的自觉行动。由于领导干部独特的政治身份和社会影响。他们比其他社会成员负有更多更大的法治责任。因为，他们的守法将比一般社会成员具有更多的示范意义和正面效果;他们的违法也将比一般社会成员具有更大的危害程度和负面影响。领导干部正确认识自身与法律之间的关系，是最首要的问题。己不正焉能正人，是必然的社会法则。领导干部在思想认识上，不仅要与一般公民同样地平等守法，同时还必须具有率先垂范、模范带头的法律意识，这是由其独特的政治身份和社会影响所决定和要求的。在领导干部自己的愿望、利益与法律相冲突的时候，是否能自觉地放弃一己之见、一己之利就成为检验一个领导是否具有法治意识的关键。领导干部如何以实际行动自觉地服从法治，更必须是行动，是比认识更重要的问题。

　　2.同违法犯罪做斗争。与一般社会成员相较，领导干部更具有违法犯罪的风险。领导干部一般都会具有一定的人财物管理权，可能拥有一般社会成员所无法具有的公共资源，必然经受着权力滥用的考验。一般群众所不具有的贪污、受贿、挪用公款的违法危险，在领导干部那里经常存在。领导干部违法犯罪的风险客观存在。他们首要就要和自己斗争，敢于克服一己之私欲，确保廉洁从政。同时，领导干部还可能面对其他主体的违法犯罪行为，是否敢于抵制也是严峻的考验。现实生活中，一些领导干部在法律的大是大非面前，失去了自我的独立性、坚定性，不能斗争，不敢斗争，乃至随声附和、随波逐流。那些放逐自我、自甘堕落的领导干部不仅纵容了违法犯罪，甚至使自己跌落违法犯罪的深渊。代价极其巨大，教训极其深刻。敢于同违法犯罪做斗争，是领导干部爱护同志、忠诚组织的表现，也是保持自我纯洁性、先进性乃至合法性、守法性的体现。

　　3.根除冤假错案。要捍卫法治，就必须坚持有错必纠的原则，彻底消除冤假错案产生的根源。实事求是地面对冤假错案，就要敢于纠正，甚至不惜被追究责任也要平反昭雪。讳疾忌医、害怕担责是当前纠正错案的拦路虎。从政策上讲，必须具体分析错案发生的历史背景和客观因素，追责时既必须坚决也必须审慎。既要态度坚决又要合情合理，否则，我们就会制造新的错案，同时还会使既有的错案在纠正过程阻力重重。对于冤假错案，重点应该放在平反昭雪上，确保有错必纠;对于错案责任追究，则重点应该放在惩前毖后上，确保罚当其过。否则，我们就会人为地阻住对于错案的纠正，使沉冤难以昭雪。在纠正冤假错案的同时，必须深刻反思冤假错案发生的原因，从体制机制及其相关制度上彻底消除冤假错案产生的可能性。改革体制机制和相关制度就成为了防止冤假错案的不二选择。平反冤假错案，根除冤假错案消除的可能性，是当前司法体制改革乃至政治体制改革必须关注的焦点，并有赖司法体制改革和整个政治体制改革的深化。

　　四、用法：带头厉行法治、依法办事

　　用法是领导干部的日常工作。带头厉行法治、依法办事，做用法模范，是对每一个领导干部的要求。因为每一个领导干部都或多或少地面对用法的问题。领导干部必须树立有法必依的用法观。“有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事;尤其是一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。当然，在法制的执行过程中，如果发现它的规定有不符合或不完全符合当地当时的具体情况，就应当按照法定程序，提出必要的修改、补充或变通执行的办法。我们反对一切随便不按规定办事的违法行为。”[7]

　　(一)厉行法治

　　法治不仅仅是口号，更必须是切实的社会行动。厉行法治是决心，更应体现在领导干部的日常工作和具体事务之中。厉行法治是对态度和行为的双重要求。

　　1.依法行权。领导干部或多或少具有一定的权力，如何行使权力是所有领导干部必然遇到的问题，而且是十分重大的问题。依法是对行权的最基本要求。首先是法定职责必须为。国家公权的每一个岗位都有其法定的职权，同时也是其法定的职责。积极履行法定职责，是法律对领导干部法定的最基本要求。如果法定职权不能有效而合法地行使，就是违法。具体地说就是失职或者渎职。失职渎职者必当承担应有的法律责任。其次是法无授权即非法。权力必须以法律的既有规定为根据，即具有法律的授权依据。没有法律授权的公权行为，就是非法，就不可为。因为，这种非法有可能是对其他权力的侵越或者是对公民、社会组织权利的侵犯。再次是职责与职权相并存。职责与职权是一体之两面，有权必有责。用权必须被监督、受监督。行使职权和履行职责，进行监督和接受监督都必须依法进行。

　　2.全面合法。全面合法是指领导干部的履职行为既要符合实体法也要符合程序法的规定，在实体和程序两个方面都具有合法性。厉行法治要求领导干部行使权力的过程必须符合实体法和程序法的规定。只有做到了实体和程序两个方面都合法，才可以说权力的行使是全面合法的。由于历史和文化的原因，我们曾经十分轻视程序。以为只要在实体上是正确的，程序的对错就无所谓。其实，这是根本错误的。其实中国古人也并不否定程序，甚至在许多时候还十分强调程序的意义。诸如“名正言顺”、“循规蹈矩”等观念都包含有程序意识于其中。“名不正则言不顺，言不顺则事不成”、“不以规矩，不成方圆”等等都在一定程度上揭示了程序的价值。没有程序的正确，就不可能有最终的正确。程序上是否合法制约和决定着权力运用的合法性，必须高度重视程序，甚至强调程序优先。

　　3.依法监督。权力行使与责任承担总是相伴随行的。有权必有责，就决定了用权必须依法，是否依法就必须接受监督。历史的经验告诉我们，不受监督的权力必然走向腐败;绝对的权力导致绝对的腐败。依法监督是厉行法治的制度保障。各种权力都需要监督。不同的权力，监督的方式和程序有所差异。对于行政权的行使来说，复议是监督，诉讼也是监督。复议与监督不仅是尊重和保护各个相关主体合法权益的需要，还有着监督行政权力，防止其滥用的重大作用。对于检察权来说，上级对下级有监督，人民群众、社会舆论也可以监督，而人民法院审判权的严格行使本身也是对检察权的一种监督。至于审判权本身当然也需要监督，不同审级法院之间，上一审级法院对上诉或者申诉案件的审理，就是对下一审级法院的监督。法院虽然要独立于公众的偏好和舆论的倾向，但是并不是要对公众和舆论熟视无睹。法院需要的不是闭目塞听，而是要面对纷争能排除干扰，以事实、法律、良知作出独立的裁判，同时也要以公正的审判接受来自相关方面的监督。

　　(二)依法办事

　　依法办事是对领导干部最起码的要求，既是最基本的又是最必须的要求。领导干部履职的基本内容，就是依法办事。这是对每个相对人权利的尊重，也为每个相对人服务。

　　1.依法办事的核心在于依法履职。领导干部必须履行职责，实现职能，其履职行为必须以法律为依据，即依法履职。依法履职意味着，履职必须到位而不得缺位和越位。到位的法律标准，一是要作出应有行为，二是要依法作出应有行为。应有与不应有的标准只能是法律，履职的内容和程序必须具有合法的性质。履职内容和履职程序都有法律根据，才能说履职是依法进行的。领导干部的依法办事落到实处就是依法为公民、法人、其他社会组织作了应该做的事情，提供了应有的服务。

　　2.依法办事的根本在履行法定义务。依法办事是对领导干部依法履职的基本要求。依法办事就是领导干部必须依法做好自己的本职工作，必须首先处理好履职方式与履职事项之间的关系。现实社会中，有的领导认为自己执行职务是目的，为此目的，就可以用一切手段，而不顾这些手段合法或者违法的性质。这是根本错误的。因为，领导干部所能用的手段只能，也必须是合法的手段。比如对于违法的上访人，当然可以批评教育，也可以依法对其违法行为予以处罚，但是无论如何都不应，也不能采取非法拘禁的措施。即使违法上访者扰乱社会秩序，也只能由法定机构依照法定程序、采取法定措施依法处置，绝不能随便地加以拘禁或者采取非法措施加以禁止。否则就可能构成非法拘禁等违法犯罪。否则，结果是违法上访禁止不了，反而导致领导干部自身违法。

　　3.依法办事的关键在于保障相对人的法律权利。依法办事必须尊重相对人的合法权益，并使之得以实现，为此就必须处理好依法履职与权利保障之间的关系。公民和法人都有宪法和法律规定的各种权利，这些权利都为法律所保护，也必须为公权力所尊重。作为领导干部必须首先了解公民、法人的合法权益，将自己的依法履职与对相对人权利的尊重结合起来。公权行使的重要目的就是要保证和实现相对人权利，否则领导干部的行权行为就背离了其根本的价值追求。危害合法权益的公权行使，必然是权力的滥用，也必然是权力行使者的违法乃至犯罪。领导干部们对此应该具有深刻的认知，在履职的过程中，必须始终将尊重和保障相对人合法权益放到首位，依法抑制行权过程中的任性。

　　4.依法办事的目的在服务每个相对人。领导干部依法办事的目的是什么，就是为了更好地服务人民。为人民服务是领导干部一切工作的政治目标，也是依法办事的政治方向。这里的人民并不是抽象的，它具体指的是指的是需要公权力提供服务的一切公民、法人和相关社会组织。表现在具体的法律关系上就是要为每一个相对人服务。依法办事与为民服务并不矛盾，为民服务是目的，依法办事是手段。在为民服务的指导下，依法办事只是服务的手段、方式、路径，而不是刁难群众的理由。为民服务要成为依法办事的政治原则、指导思想，成为理解相关法律规则的精神依据。在法治状态下的领导干部必须，也只能以依法办事来完成本职工作，实现为民服务，才能完成法律赋予的使命。也只有这样，领导干部才能真正成为用法的模范。

　　尊法学法守法用法，对于领导干部来说是一个统一的整体，必须将各个环节有机地结合起来，全面践行。战国时代的韩非子说过，“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强;奉法者弱，则国弱。”董必武的许多论述，犹言在耳，更可以作为我们今日学习和重温的教本。所有领导干部都是奉法者，都应当自觉地做尊法学法守法用法的模范。只有这样，领导干部才无愧于这个走向法治的伟大时代，中华民族伟大复兴的中国梦才有可能成为现实，中国才有可能真正成为富强、民主、和谐、文明的社会主义法治国家。

　　(注：本文采用了卓泽渊执笔的，与沈国明教授共同完成的中国法学会相关课题成果，在此特向沈国明教授致以诚挚的谢意。)

　 [1] 《董必武法学文集》，法律出版社，2001年版第222页。

　　[2] 《董必武法学文集》，法律出版社，2001年版第202页。

　　[3] 《董必武法学文集》，法律出版社，2001年版第351页。

　　[4] 《董必武法学文集》，法律出版社，2001年版第200页。

　　[5] 《董必武法学文集》，法律出版社，2001年版第246页。

　　[6] 《董必武法学文集》，法律出版社，2001年版第352页。

　　[7] 《董必武法学文集》，法律出版社，2001年版第352页。