党内法规制度体系建设

中共中央办公厅法规局副局长、机关党委书记　　宋功德

　　推进依规治党，前提是解决有规可依问题。因此，加强党内法规制度建设的首要任务是形成完善的党内法规制度体系。2016年12月13日出台的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》以“加快构建完善的党内法规制度体系”为题，从健全基础主干中央党内法规制度、健全部门和地方党内法规制度、坚持立改废释并举、提高制定质量等4个方面作出决策部署、提出明确要求。

　　党内法规制度体系化问题，是近几年才逐步凸显出来的。在建党或者建国之初，没有正式考虑、事实上也没多大必要考虑去理性设计形成一个什么样的党内法规制度体系。历史地看，党内法规制度建设经历了一个由点到线、由线到面、再由面到体的发展历程。在建党、建国之后很长一段时间内，制定党内法规制度的注意力主要集中在逐一解决一些重点、难点和关键点上党组织工作、活动和党员行为的规范化问题。后来，随着制度点的日益增多逐渐形成一条制度线，若干条制度线纵横交织形成了一个制度平面，而若干个制度平面的联结就会形成一个立体，这就是党内法规制度体系。也就是说，由于早期的党内法规数量比较有限，不同党内法规之间的分工协作关系问题并不突出，因此体系化问题不是主要问题。但是，随着党内法规制定主体越来越多，包括党的中央组织、中央纪委和中央各部门、省级党委3类;法规制度数量越来越多，目前全党约有2400部党内法规，包括170多部中央党内法规、200多部中央部委党内法规、2000多部地方党内法规，特别党的十八大以来党内法规制定工作驶入快车道，制订修订了70多部党内法规，超过现有中央党内法规总数的40%;法规制度调整领域越来越广，涵盖党的领导和党的建设各个方面;法规规范之间的匹配性要求越来越高，组织规范、行为规范、监督保障规范各有侧重、三位一体;法规制度时间跨度越来越长，从新中国成立至今60多年时间不同时期出台的“老中青少”法规并存，等等;这些使得党内法规制度体系化建设问题日益突出、越来越紧迫。如果不抓紧解决好体系化问题以理顺各种党内法规间的上下左右新老内外等逻辑关系，那就很容易造成不同党内法规规范之间的边界不清、叠床架屋、相互掣肘甚至冲突打架，那就无法有效维护党内法规制度的协调统一、制约着制度合力的形成，那就不能适应全面从严治党、依规治党提出的织密权力制约笼子、完善权利保障屏障的现实需要。正是在这个意义上，注重顶层设计、加强体系化建设，已经成为建章立制的主要问题和重点任务，重大而紧迫。

　　党的十八大以来，党内法规制度体系化建设问题被摆上重要议事日程。习近平总书记指出，要构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，体系建设要坚持宏观思考、总体规划，要立治有体、施治有序，注重前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。党的十八届四中全提出，要“形成完善的党内法规体系”。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》要求，“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。

　　《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”建设完善的党内法规制度体系，要统筹解决好外观、宏观、中观、微观等“四观”问题。

　　第一个“观”是指在外观形态上，完善的党内法规制度体系呈现为一个涵盖全面、主次分明的系统。所谓涵盖全面，是指完善的党内法规制度体系如同一张大网，它的调整范围涵盖党的领导和党的建设全过程各方面，将重要的党务活动囊括其中，党组织的工作、活动和党员行为全面实现制度化、规范化、程序化。所谓主次分明，是指完善的党内法规制度体系如同一棵大树，它是以党章为根本，以准则、条例等法规制度为主干，以规则、规定、办法、细则等法规制度为细枝末叶，这棵大树根基牢固、枝繁叶茂。

　　第二个“观”是指在宏观架构上，完善的党内法规制度体系是由一纵一横两个“1+4”制度板块交织而成。纵向上的“1+4”制度板块，是指党内法规制度体系在位阶上呈现为金字塔形的等级结构：“1”就是党章，居于制度金字塔顶端，“4”自上而下依次为党中央制定的其他党内法规制度、中央部委制定的党内法规制度、省级地方党委制定的党内法规制度、副省级城市和省会城市党委制定的有关党内法规制度。在《中国共产党党内法规制定条例》基础上，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。横向上的“1+4”制度板块，是指党内法规制度体系根据规范对象的不同呈现出的各有侧重的逻辑结构：“1”就是党章，对党的领导、党的自身建设、党的组织结构、党员义务权利等作出基本规定;“4”即《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》所指的“按照‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则”形成的党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等4大制度板块。其中，党的组织法规制度侧重从“主体”上解决各级各类党组织的产生、职责和运行问题，党的领导法规制度侧重从“行为”上对外解决党的领导和执政活动问题，党的自身建设法规制度侧重从“行为”上对内解决党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等问题，党的监督保障法规制度侧重从“监督保障”上解决党内监督、问责、党纪处分、党员权利保障、党的机关运行保障等问题，据此形成主体、行为、监督保障三位一体的制度结构。由两个“1+4”纵横交织而成的党内法规制度体系，实现了科学分工、逻辑严密、井然有序、疏而不漏。

　　第三个“观”指在中观的项目上，完善的党内法规制度体系是由成千上万的党内法规和有关规范性文件构成。党内法规制度体系是由一件件党内法规和有关规范性文件相加而成的。完善的党内法规制度体系要有多少件党内法规和规范性文件?这个问题要分3个层面来回答。第一个层面是就“立柱架梁”、确立体系框架而言，党内法规制度体系要有五六部准则，五六十件条例。关于条例，根据《意见》提出的要求，党的组织法规制度板块要有10来部条例，目前在地方党委、党组、工作机关、地方党组织选举、基层党组织选举等方面已经出台了8部条例，还要在党的纪律检查机关、派出机关等方面制定相应条例;党的领导法规制度板块要有10来部条例，目前在党的统战工作、军队政治工作、军队委员会工作、军队支部工作、军队纪律检查委员会工作等方面出台了5部条例，还要在党的宣传工作、政法工作、群团工作、人才工作、外事工作等方面制定相应条例;党的自身建设法规制度板块要有10来部条例，目前在党校工作、党政领导干部选拔任用工作、干部教育培训工作、党政机关厉行节约反对浪费等方面出台了4部条例，还要在思想政治工作、党史工作、干部人事工作、作风建设、反腐倡廉建设等方面制定相应条例;党的监督保障法规制度板块要有10来部条例，目前在党内监督、巡视、问责、党纪处分、党员权利保障等方面，以及党内法规制定工作、党政机关公文处理工作等方面已经出台了10部条例，还要在党内功勋荣誉表彰、党务公开、党内规范性文件制定等方面制定相应条例。第二个层面是就“添砖加瓦”、完善体系内容而言，党内法规制度体系要有5000件左右配套性的规则、规定、办法、细则。目前在全党2400多件党内法规中，条例数约占1%，如果按照这个比例估算，同完善的党内法规制度体系的50多部条例相对应，配套性规则、规定、办法、细则将近5000件。第三个层面是就出台相关规范性文件、丰富法规规范渊源而言，完善的党内法规制度体系形成时，党中央和省级党委大约需要制定出台5万件左右相关规范性文件。目前党中央和省级党委制定的规范党组织和党员的规范性文件约有2万多件，它同党内法规的数量比约为10：1。如果按照这个比例估算，完善的党内法规制度体系要有将近5000件党内法规，那么相应地就要制定出台5万件左右的有关规范性文件。

　　第四个“观”是指在微观的条文上，完善的党内法规制度体系是由高质量的党内法规规范聚合而成的有机统一整体。归根到底，党内法规制度体系是由一条条具体条文聚积而成的，法规规范作为最基本的构成单位，是党内法规制度体系的细胞。完善的党内法规制度体系不仅在宏观上要架构合理、中观上要项目齐全，还要在微观上保证不同规范的各安其位、系统集成。具体而言，一是不同领域的党内法规制度要功能清晰、左右联动，不重叠不冲突;二是不同位阶的党内法规制度要层次分明、上下配套，不越位不抵触;三是不同类型的党内法规制度要各就各位、相互匹配，实体性、程序性、保障性规范不缺位不脱节;四是不同形式的党内法规制度要各展其长、相得益彰，党内法规和有关规范性文件不错位不掣肘;五是党内法规制度要做到同国家法律制度的衔接和协调，党规与国法科学分工、界限清晰，党规党纪严于国法但又不同国法相抵触，形成党规与国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

　　* 中共中央办公厅法规局副局长、机关党委书记，教授，中国法学会立法学研究会副会长。