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报告人李娟:检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序研究 ——以徐州法院“1234环境资源审判模式”谈环境司法专门化的新发展

时间:2017-08-22   来源:  责任编辑:xzw

李娟

各位尊敬的领导、法学专家:

  上午好!非常荣幸能与诸位就环境资源审判的相关问题进行汇报交流。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局,并把生态文明建设摆在突出地位。为加强对生态环境的法治保护,最高人民法院强调,要全面加强环境资源审判工作,以法律的手段制裁污染环境、破坏生态等违法行为,切实保障自然资源和环境保护制度的落实。

  为顺应这一改革要求,徐州法院从2013年开始推进环境资源专业化审判改革,探索并完善环境资源审判专门化之路,创新建立以“搭建一个平台、畅通两种渠道、实行三审合一、集聚四方合力”为内容的徐州环境资源审判模式,树立了环境司法专门化新发展的样本。

  第一,搭建一个平台,不断完善专门化审判机制。2015年5月,徐州中院“环境资源审判庭”成立,这一平台的建立,使得全市环境资源审判工作迈入专门化建设快速发展轨道。 一方面,进一步完善环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”审判制度,集专业化的审查违法、惩治犯罪、保护权益于一体。另一方面,创新完成对环境资源类案件进行司法辖区与行政区划相分离的集中管辖模式。在先后由新沂市、沛县、云龙区、鼓楼区人民法院相对集中管辖徐州市环境资源案件的基础上,经层报最高人民法院批复、江苏省高级人民法院批准,自2017年1月1日起,由徐州铁路运输法院集中管辖徐州市辖区内原由十一个市(县)、区基层法院审理的全部环境资源类一审案件。自此,在全市范围内形成了集中式办理、专业化审判的环境审判新模式。

  第二,畅通两种渠道,积极推进环境公益诉讼工作。徐州两级法院落实立案登记制,通过诉讼费减免等途径畅通环境案件受理渠道,着力开展环保组织和检察机关提起的两类环境公益诉讼审判工作。2016年以来,共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件6件,检察机关提起的环境民事及行政公益诉讼8件。在审理过程中,紧扣环境民事公益诉讼审判特点,探索并实践符合客观需求与发展规律的审判规程,积极推进环境专家参与诉讼新模式,综合把握专业技术优势、社情民意表达和法律认知之间的平衡点与结合点。依法探索研究更合理、更有效的环境损害赔偿方法,在惩罚性赔偿、服务功能损失酌定赔偿等方面做出有益实践探索。在全国首个开庭并宣判检察机关提起的环境民事公益诉讼案件,被评为全国“2016年推进法治进程十大案例”以及江苏省、徐州市法治事件,并入选最高人民法院公布的环境公益诉讼典型案例及中国环境资源审判白皮书。

  第三,实行三审合一,高质高效审理环境资源案件。立足环境资源审判职能,牢固树立恢复性、预防性、保护性的现代环境司法理念,自徐州中院环资庭成立,已受理环境资源案件近千件,并打造了一批社会关注高、导向作用好的典型案例。鼓楼区法院审结全国最大的网络贩卖、销售珍贵、濒危野生动物案,入选“2016年度人民法院十大刑事案件”;云龙区法院一审、徐州中院二审的田建国等非法处置废旧铅酸蓄电池污染环境罪案,入选中国环境资源审判白皮书及“全国法院环境污染典型案例”。在审理好案件的同时,徐州法院高度重视环境司法经验总结,注重理论与实践的双向互动,2篇裁判文书在首届全国法院环境资源优秀裁判文书评选活动中获奖,深度参与了最高人民法院2017年6月组织的人民法院环境资源审判成果展,北京、贵州、云南等地10余家法院来徐交流相关经验,多篇论文在国内、省内有影响的学术研讨会获奖,参加珞珈环境法讲坛等学术论坛进行互动交流。

  第四,集聚四方合力,努力拓展环境资源多元化保护。徐州法院注重环境保护的多元联动,集聚司法机关、环保部门、社会组织和人民群众四方合力,共同促进生态文明建设。一是牵头与检察、公安、环保机关建立并推动落实环境司法、执法联动工作机制,形成环境资源监管合力。二是形成环境资源审判工作年报制度,每年向党委、政府报告工作情况。及时向有关部门提出司法建议将环境资源审判过程中发现的问题予以反馈。三是以环保公益金制度促进生态文明建设法治综合效能。经徐州中院建议,徐州市已设立徐州市环境保护公益金专项资管理金账户,并将公益金管理制度纳入地方立法规划。四是加强宣传,不断扩大环境司法的教育、评价及引导功能。通过陪审员参审、邀请代表、委员听审、电视和网络直播庭审等各种形式,为公众参与环境保护提供途径和平台。召开新闻发布会,发布工作白皮书、典型案例等形式,向社会通报全市法院环境资源专门化审判建设、环境公益诉讼、多元联动工作等方面的新发展、新成效。

  在环境资源专门化审判过程中,我们面临诸多新类型的司法难题,需要依法探索实践创新,也带给我们总结思考的机会。在这一背景下,我们以检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序问题为切入点,对试点阶段检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序基本情况进行梳理,并针对反映出的问题提出思考和建议。

  检察机关提起民事公益诉讼前要履行必要的诉前程序最早见于2015年7月1日全国人大常委会《授权决定》的规定,经过检察机关的督促或者建议程序后,仍然没有适格主体提起诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起民事公益诉讼。

  但是在实践过程中,我们发现检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序还存在着如下问题:第一,诉前程序履行方式单一、范围过窄。环境民事公益诉讼的本意就是要赋予不具有直接利害关系的主体以起诉资格,诉前程序设立的目的亦在于鼓励符合法律规定条件的机关和组织参与到环境民事公益诉讼中以维护社会公益。如果诉前程序中检察机关督促和建议的对象仅限制在辖区内的相关主体,则不利于受损环境公益的救济。第二,诉前程序与审理阶段的公告程序关系不明确。《环境民事公益诉讼司法解释》第十条第一款规定了人民法院受理环境民事公益诉讼后的公告程序。有观点认为经过诉前程序后法院的再次公告,造成诉讼不必要的延长且导致司法资源的浪费。第三,社会组织在诉前程序履行后参与诉讼的法律适用不明。检察机关履行了诉前程序并依法提起民事公益诉讼后,有关社会组织在法院审理阶段的公告过程中参与诉讼的问题,在司法实践中主要有三种意见:一种意见是,适用《环境民事公益诉讼司法解释》第十条第二款的规定,经法院审查后符合法定条件的,将其列为共同原告;第二种意见是,现经过公告后已经有符合条件的机关和组织申请参加诉讼,检察机关就应撤回起诉并作为支持起诉人参加诉讼;第三种意见是,既然在检察机关履行诉前程序的过程中,没有适格主体起诉,检察机关就当然的取得了提起民事公益诉讼的诉权。法院的再次公告会造成司法资源的浪费,应取消公告加入制度。

  结合审判实践,我们对检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序制度提出以下几点建议:

  第一,扩大诉前程序的履行方式和范围。一是采取以公告为主、书面为辅的诉前程序履行方式。即使已对辖区内符合法定条件的机关和组织发送书面督促起诉意见书或者检察建议书的,也需要以公告的方式公布案件线索。同时,对公告应设置相应的公告期,可参考审理阶段的公告期限,以一个月为宜。二是诉前程序应面向所有的适格主体。对辖区外的适格主体亦同样给予参与环境民事公益诉讼的机会。

  第二,明晰诉前程序与审理阶段公告程序的关系。首先,审理阶段的公告制度与检察机关的诉前程序在制度设计的意义上并不完全相同。检察机关提起民事公益诉讼前所应履行的诉前程序体现了其作为法律监督机关的公权力属性,而审理阶段的公告程序既是保障适格主体的诉权,同时更重要的是为了司法公开,保障公众对案件行使监督权,确保司法公正、公开;其次审理阶段的公告程序可以弥补检察机关诉前程序对象范围过窄的弊端。如果检察机关以公告的方式履行了诉前程序,可以对审理阶段公告期相对缩减,由三十日减为十五日,以在保证司法公开、公众参与的前提下提高司法效率。

  第三,理顺社会组织在诉前程序履行后参与诉讼的问题。首先,从环境民主角度来说,专门从事环境保护公益活动的社会组织具有参与环境民事公益诉讼的主体资格;其次,检察机关和有权提起诉讼的社会组织起诉的目的都是为了维护受损的环境公益,其诉讼目的是相同的,从民事诉讼法上来说,作为共同原告具有诉讼法基础;最后,根据检察权运行的谦抑原则,对民事、行政领域的介入和干预具有补充性。因此,就诉讼的顺序地位上来说,有权提起诉讼的其他机关和社会组织要优先于检察机关。基于前述分析,我们认为,对于社会组织在诉前程序履行后参与诉讼的问题应在尊重现行司法解释的基础上赋予检察机关选择权,其既可以选择作为共同原告与有权提起诉讼的其他机关和社会组织共同起诉,亦可以撤回起诉转为支持起诉。

  综上,诉前程序作为检察机关提起环境民事公益诉讼制度中的必经程序,具有着独立的价值和理论基础,但这一程序制度仍在探索、完善阶段,我们的经验和思考有限,不足之处恳请诸位专家多多批评指正。

  谢谢大家!

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