大数据时代政府数据开放立法研究

陈尚龙 中国政法大学法学院博士研究生

尊敬的各位领导、各位老师：大家好!

        非常感谢组委会给我这次宝贵的发言机会，希望藉着参加青年论坛之机向大家报告一个可能比我还年轻得多的问题。下面，我就大数据时代政府数据开放立法的问题向各位报告。首先是选题。政府数据开放是随着大数据时代来临而出现的新事物。2014年两会，“大数据”首次写入《政府工作报告》;时隔一年，总理在2015年两会上提出“政府掌握的数据要尽最大可能地公开”，这是我国政府第一次就政府数据开放公开表态。同年8月，国务院公布《促进大数据发展行动纲要》，这是关于大数据发展的首个国家顶层设计政策文件，其中将政府数据开放共享列为第一项主要任务，并要求积极研究、尽快形成政府数据开放制度。

　　在国家政策的支持和引导下，无论是中央、还是地方，都展开了政府数据开放的探索，北京、上海、贵州、浙江、武汉、青岛、无锡、湛江等不少省市政府已经开通了政府数据开放平台，向社会、企业、公众提供相关政府数据。可以说，数据开放已经由最初的一个信息技术概念成为了大数据时代一项新的政府活动。那么，政府数据开放到底是什么性质的政府行为，其内涵和理念是什么、与政府信息公开是什么关系、需要什么法制支撑、现有的制度规范能否涵括、如何实现法治化、数据开放与数据安全的界限等等一系列问题，已经成为政府在大数据时代面临的新挑战和理论界面临的新课题。这是选题的出发点。

　　接着介绍论文的主要观点。对于一个由新技术变革所带来的政府新活动，从规范的角度进行认识是有必要的。政府数据开放，顾名思义，就是把政府的数据向社会公众开放，供社会公众使用。政府数据开放包含着一些基本要素，包括：公共性，原始性，非歧视性，可自由获取，可重复使用，具备一定格式，这些要素深刻反映了“开放”、“共享”、“安全”、“使用增值”等核心理念。政府数据开放的法律属性体现为公共性、义务性、规范性和正当的权利基础。

　　厘清政府数据开放与政府信息公开的关系，是推进政府数据开放立法的重要前提。在国办公布的《2015年政府信息公开工作要点》中，政府数据开放被纳入到政府信息公开工作的范围;但是，国家工商总局为了便于企业名称核准和变更向社会开放企业名称数据库;交通部门将交通大数据实时开放，供社会开发利用，服务公众出行选择。这些例子让我们感觉到，政府数据开放和信息公开并非完全是一回事。针对这个问题，论文试图努力阐述两者的联系与区别。通过政府数据的开放与共享，使数据得以最大可能获取与最大化利用，从这个角度看，政府数据开放具有政府信息公开立法目的所体现的满足公众知情权、提高政府透明度、加强政府监督等价值追求。

　　但是，两者的区别在于：在本质属性上，政府信息公开，公开的是经过分析加工处理的、具有特定意义的信息;政府数据开放，开放的是原始的、未经加工的、具有一定格式、可机读的数据。在价值理念方面，政府信息公开侧重于将客观形成的信息公布于众，是一种结果的告知和展示，满足公众的知情权;政府数据开放侧重于将具有特定格式的原始数据向社会开放，侧重于满足社会公众对数据的使用权。在理论基础方面，政府信息公开所体现的是“人民主权——知情权——政府信息公开义务”的逻辑导向;而政府数据开放体现的是“数据的公共性——人民对数据的所有权——政府数据开放义务”的内在逻辑。

　　当前，尽管我国已经提出政府数据开放的政策框架，也有部分相关的法律制度，地方政府也在积极开展实践探索，贵州甚至在相关立法方面先行先试。但是，目前我国政府数据开放立法仍然存在一些突出问题：一是对政府数据开放的认识不足，认识不深既包括实务工作者对政府数据开放的了解不足，也包括理论研究对这个议题的关注不够;二是政府数据开放制度严重缺位，当前国家层面关于政府数据开放的立法规范尚属空白，原有的制度无法涵括政府数据开放的内容，政府数据开放的主体、权利和义务、开放标准、开放范围、开放程序、救济机制等关键问题缺乏法律制度规定，数据开放与国家秘密、商业秘密、数据安全、个人信息保护之间的界限划分尚不清晰;三是相关立法层级低、衔接错位;四是政府数据开放涉及工信部、网信办、发改委、法制办、公安部以及众多监管部门，立法主体不明确。五是囿于部门利益、行业利益、本位思想，政府数据开放的立法动力不足。

　　最后是立法建议。当前，世界范围内数据开放运动方兴未艾，政府数据开放逐渐成为时代趋势。政府数据开放作为一项重大政府活动创新，应当按照“坚持在法治下推进改革、实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据”的要求推进。在国家政策的强力推动以及地方政府的积极探索下，我国政府数据开放正在逐步快速推进，推动政府数据开放制度建设迫在眉睫。为加快我国政府数据开放立法，建议：第一，要站在大数据国家战略实施的高度认识政府数据开放立法。政府数据开放立法是规范政府数据开放活动、保障数据安全的重要前提，也是实施大数据国家战略的法制保障。一方面，利用大数据服务社会公众，“让数据多跑路，让群众少跑腿”，这是政府和公众的共同期待;另一方面，政府数据开放涉及数据安全、网络安全、个人隐私保护、知识产权保护等，必须制度先行，厘清开放的标准与界限，确保在安全的前提下开放政府数据。

　　第二，要尽快明确政府数据开放立法的组织机构。当前，大数据发展已经成为国家战略，顶层政策设计逐渐成型，从中央到基层、各部门、各地方政府都承担着相应的落实任务，政府数据开放涉及部门多，建议尽快成立负责政府数据开放立法的组织机构，推动立法进程。第三，建议充分吸收国内政府数据信息资源开放实践的探索经验。第四，建议高度关注借鉴国外政府数据开放的立法成果。第五，要注重培育政府数据开放的社会氛围，获得社会公众的认可、理解与支持，提高政府数据开放立法的社会需求。

　　最后一句，我们无法忽视社会发展所带来的变革，政府数据开放是一个新现象、新问题，对其理论关注和制度思考，刚刚只是开始。我的报告到这里，请各位师长批评指正。谢谢!

专家点评

董皞 广州大学副校长

　　非常感谢中国法学青年论坛的邀请，给了我这样一个能够跟青年才俊面对面学习和交流的机会。今天的会议非常有趣，我们看到一群年轻人在一起讨论比他们更加年轻的问题，这个时代是一个年轻的时代，也是一个年轻人的时代。我感觉这些孩子们大概是90后的孩子和80后的孩子，他们的区别已经相当大了，80后的孩子还不能够完全是在网络中成长起来的，90后的孩子可以说完全是在网络世界中成长起来的。我们首先看到90后的孩子和80后的孩子的活动方式、生活方式、行为方式和社交方式，已经和80后的孩子有相当大的区别了。

　　科技发展更加快速地推动了社会和时代的发展，科技的更替周期速度在加快，而且周期也在缩短。前几天，乌镇召开的第三届世界互联网大会，互联网大会影响越来越大。在这次会上，马云有几句话，虽然不长，但是讲得非常有意义，非常形象。他说：数据就是生产资料，计算就是生产力。我觉得这话并不过分。这种现象或者这个时代，当时研究政治经济学的人无法想象到社会已经发展到今天这个样子。

　　马云总结两百年来三次技术革命时，第一次技术革命是解放了体力，生产资料是煤，推动了蒸汽机的发展，远距离运输从此变得轻松起来;第二次技术革命是生产资料——石油，生产了汽车，使得距离缩短了，使得人的空间概念变小了;第三次技术革命是大数据时代。我们今天都已经深切感受到了距离越来越近，时间越来越近。我们的生活更加便利，信息交往更加快捷、更加顺畅，在这里发生的事情1秒钟之内可以立刻传遍全世界。他还说：未来的三十年不仅仅是互联网公司的世界，而且是能够用好互联网的公司和用好互联网的国家的世界。这对我们提出了一个很大的挑战。所以能够走在互联网前面的国家、能够走在互联网前面的政府，可能就会是先进的国家、发达的国家、文明的国家，可能也是最安全的国家。

　　互联网利用最大的公司或最大的客户无疑就是全世界各个国家的政府，没有哪一个公司比它用互联网更加普遍，客户群更加多。政府作为社会公共服务性质的机构，它手中掌握的数据能不能被广大的老百姓来利用，如何利用，这是非常需要研究的一个问题。尚龙同学这篇文章就是在研究这样一个问题。

　　从法律上研究政府数据开放问题，反过来说，政府数据的利用问题，政府数据开放了，要有人来利用，谁来利用?就是它所针对的这些利用的对象。对这些问题的研究，就是研究政府数据的“四个权”，政府数据的归属权、政府数据的管理权、政府数据的利用权、政府数据的监督权。政府数据的开放，是以数据的归属权为前提或基础，而以管理权为依托的、以利用权为核心的、以监督权为保障的一个综合研究课题，必须研究这四个权利。

　　认真学习拜读了尚龙同学这篇文章，我觉得在四个方面有这样重要的意义：

　　1.选题具有时代性。云计算的问题、互联网政府数据开放的问题是近两年才出现的新名词，在互联网时代、大数据时代产生的新事物。以前由于信息技术不够发达，数据的作用没有被人们所关注，随着大数据、云计算技术的发展，一方面信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长，另一方面对海量数据的采集、存储、分析、挖掘使用都成为可能。政府数据资源蕴含着巨大的经济和社会价值，对生产流通分配活动，以及经济运行机制，社会生活方式，国家治理能力的巨大影响，逐渐被世界各国所认识。

　　2.选题问题意识。一系列关于大数据的政策文件，各地政府也在积极开展政府数据开放的实践探索，出现了一些新的行政活动，这需要我们认真加以研究。

　　3.论文整体思路。从政府数据用信息技术革命的概念成为一项政府活动的事实，提出政府数据开放需要立法规范的命题，同时政府数据开放内涵、理念与法律系属性、政府数据开放和政府信息公开的联系、区别等基本问题提出了分析意见，分析了当前相关制度建设的现状和政府数据开放立法存在的主要问题。

　　4.论文观点新颖。总结政府数据开放的法律属性;厘清政府数据开放与信息公开的管理;论文提出了政府数据开放的理论基础与政府数据的公共性、公民对数据的所有权、政府数据开放的义务等等。

　　提两个问题供作者进行进一步思考：1.作为一个新的现象、新的问题，对数据开放及其立法的关注和研究是一个过程，这个过程也是相当复杂的，问题也是相当多的，不是一篇几千字论文可以囊括的，在政府数据开放体系上还有继续深入研究的必要，特别是关于数据安全、知识产权等等一系列相关制度都要做分门别类加以研究。2.政府数据的开放既涉及法律规范问题，也涉及行政管理问题，还涉及信息技术问题，所以涉及综合多学科，需要进一步深入学习。谢谢大家!