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陈杭平:“人财物省级统管”改革的成效与完善

时间:2017-08-22   来源:  责任编辑:elite

“人财物省级统管”改革的成效与完善

清华大学法学院副教授 陈杭平*

  长期以来,法院检察院的人财物隶属于地方党政机关这一制度安排严重影响乃至干扰了法院检察院独立公正办案。为此,中共中央十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,应当“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”。在中央“顶层设计”的安排下,本轮司法体制改革的重点内容之一,就是将地方法院检察院的人、财、物决定权上收并进行统一管理,以此来实现司法的“去地方化”与统一实施,提升司法权威性与公信力。

  当然,由于我国是一个地区差异显著的超大型国家,个别省份的统管改革试验表明,不因地制宜、“一刀切”地实行人财物省级统管,并不切实际。鉴于这样情况,孟建柱书记在2016年底强调,“各省区市推进这项改革时,可从实际出发,因地制宜,不强求步调绝对一致。条件具备的,由省级统一管理或以地市为单位实行统一管理;条件不具备的,可暂缓实行。”[1]部分地区暂缓实行不代表改革要走回头路。我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。地方司法机关的人财物逐渐收归地市、省级乃至中央统一管理,作为改革总的方向不会也不应动摇。

  由于笔者并不掌握全国范围内统管改革的实施与完成情况,以下仅结合个人参与深圳市法院检察院人财物市级统管改革第三方评估工作,谈一点观察、体会和思考。

  就深圳人财物市级统管而言,这项改革已基本完成,主要取得了以下成效:

  第一,减少外部干预,建立更科学的干部管理体制

  人员统管改革以后,基层党委及其组织部门不再直接负责本地法院检察院的干部管理。通过实行干部省市级统管,消解了基层党政领导干部干预司法的主要“抓手”,建立了基层司法机关防范同级外部权力干预的“防火墙”。与此同时,法院检察院系统对自身干部管理的权限极大增强。不仅市中院、市检察院党组对区法院检察院除院长、检察长之外的全部干部拥有推荐权、决定权、备案权等人事管理权能,而且区法院检察院党组对本院科级及以下干部也拥有了自主决定权。这既体现了干部管理权限向市一级集中的统管改革的精神,又充分尊重了“司法干部司法管”的职业化、专业化规律,有利于在区法院检察院形成更有效的晋升激励机制,调动基层司法人员的积极性,也有利于专业人才的培养选拨和专业知识技能的积累。

  第二,加强全省市辖区内人员调配,为相关司法改革举措提供支持

  在统管改革之前,深圳各基层法院检察院的内设机构、人员编制、领导职数等主要由各区自行管理,造成一定程度的各行其是、“丰俭”不均。在有的法院,“人少案多”、晋升困难等问题尤为突出。统管以后,由省市法院统一与同级组织部门、编办、人事局等进行协调,有利于尽快解决各地方法院人员短缺、编制不足等问题,也有利于各省市法院检察院统一调配人员、编制。将办案力量向“人少案多”问题突出的基层法院检察院倾斜,根据审判、检察工作的需要集中抽调精兵强将,设置知识产权法院,对行政案件进行集中或跨区域管辖,才具有更大的可能性。

  第三,提高司法人员待遇及司法保障水平,形成长效机制

  深圳区法院检察院在统管之前的办公设备、基建项目需要与所在区标准保持一致,而在统管之后,市财政委与市发改委根据实际办案需要适当提高了物质保障标准。与此同时,统管后司法机关的财、物保障在手续或程序的办理效率上和稳定性、可预期性等方面也有所提高。例如,统管以后区法院检察院因不向本地财政部门报送预算,不用再去努力争取预算不被或少被扣减、也无须多次申请各种临时的经费增加,区人大也不再履行审批本地司法机关预决算的手续。这极大地降低了沟通协调成本,简化了财务保障的程序,减少了围绕收入支出、预算决算展开的不必要的讨价还价博弈,降低了财、物保障的复杂性。

  从临时及局部情况来看,财物统管改革以后,个别享受较多区财政补贴的基层法院检察院出现了人员待遇略有下降的现象。但是,应看到这种地方政府提供的财政补贴受地方财政收入的严重制约,甚至会受主要领导个人意愿的影响,并不具有可持续性。而且,以各种名义发放的办案补贴、津贴,严格来说也不符合相关财政管理规范。相反,市级统管后随着相关保障方案的落实到位,不仅能按照统一标准提高全体法院检察院工作人员的收入水平,而且具有正式制度和长效机制的保障,既可持续,又合法合规。

  当然,人财物统管改革在一定程度上打破了以往“块块”管理为主、“条条”管理为辅的政治行政格局,有些方面与宪法、法律的关系还有待理清和调整。笔者认为,在完善人财物省市统管改革过程中,应特别注意以下三组关系的处理:

  第一,司法机关接受地方党委领导、人大监督与司法“去地方化”的关系

  根据《中国共产党地方委员会工作条例》的规定,地方党委在本地区发挥领导核心作用,对本地区各方面工作实行全面领导。地方司法机关人财物省级统管改革,旨在通过削弱司法机关对地方党政机关的依赖性,实现司法的去地方化。但是,让地方法院检察院在各方面与所在地区党委政府彻底“脱钩”,并非改革的初衷。如果统管改革导致司法机关与当地党委政府沟通不畅或缺乏相互配合,改革将很难具有可持续性,甚至严重影响地方司法机关有效开展司法工作。因此,统管改革应当在司法机关接受地方党委领导与实现司法“去地方化”二者之间达到某种平衡。

  比如,因为地方司法机关在维护社会稳定、化解社会矛盾等方面作出的重大贡献,有的地方党委政府愿意为司法机关提供办公场所、经费补贴等的支持。这很难与干预司法划上等号,而对司法机关改善办案设施、提高司法人员工作积极性均有积极意义。在省市统管提供统一、平等保障的基础上,应该在制度上为这类“锦上添花”的财物供给留有口子。

  与此同时,人员统管改革不仅涉及干部管理权限的调整,还涉及对地方人大的职能进行重新定义。根据《宪法》、《人民法院组织法》、《法官法》等的规定,人员统管改革以后,法官仍由同级人民代表大会任命。那么,区人大是否局限于对本区初任法官的专业能力进行把关,是否应当承担法官等级晋升的审查工作等等问题,这些问题依然悬而未决。有的基层人大代表就担心,统管之后,随着人事权上移同级人大的功能可能会进一步形式化或空洞化。

  第二,基层法院检察院与上级法院市检察院的关系

  在省市统管体制下,市中院、市检察院的定位构成决定改革成效的一个关键因素。从财务统管的角度看,区法院检察院在被列为市一级预算、一级建设申报单位之后,受市财政委、发改委单位级别高、空间距离远、工作人员人数有限、公文发放系统未对接等因素的制约,面临沟通成本增加,沟通效率降低,沟通难度加大等问题。课题组在调研过程中不时听到区法检相关工作人员对此的抱怨。无论作为统管者的市职能部门,还是作为被统管者的区法院检察院都期待市中院、市检察院能发挥必要的协调、复核、统筹等功能,甚至作为“统一出口”代表各区法院检察院与市职能部门打交道。据称,市中院正筹划建立“司法政务协调中心”,与区法院、检察院的相关工作人员形成联动工作机制,提高沟通协调效率,确保司法政务畅通。但是,市政法委出于减少上级法院对下级法院行政干预的顾虑而未予批准。其实,在贯彻实施“让审理者裁判,由裁判者负责”、法官员额制、人员分类管理等一系列改革措施的基础上,法院已经开始走向“审判”与“司法行政”内部分离的模式。以协调、复核、把关等为主要功能定位的“司法政务协调中心”并不对法官的等级晋升及薪酬待遇产生直接影响,因而很难干预公正独立审判。特别是考虑到市委组织部、市财政委、市发改委等职能部门在统管后普遍面临人手不足、缺乏专门机构等问题,有必要在法检系统内部部分地消化、分担因统管而集中的人财物管理负担、成本。除了加强区法院检察院负责人事、财务等专业工作人员的配备,应当发挥市中院、市检察院的枢纽作用。

  相反,从人员统管的角度看,则需要警惕上下级法院由审级关系蜕变为领导、命令关系。人员统管带来的一个直接后果是上级法院检察院对下级法院检察院的干部管理权限极大增强。尤其是区院除作为“一把手”的院长、检察长外,领导班子成员主要由上级法院检察院决定。这一调整对本属于领导与被领导关系的上下级检察院影响较小,但对法院的影响则更为深远。比如,如果基层法院班子成员主要从上级法院下派,是否会挤占本院内部正常晋升渠道,是否会影响彼此独立的审级关系,值得关注。

  第三,法院与检察院“统一改革”与“区别对待”的关系

  在我国,法院与检察院虽同属司法机关,但存在诸多不同。例如,上下级之间一为审级监督关系、一为垂直领导关系,一个贯彻“裁判者负责”制、一个实行检察长负责制,组织机构一个以审判业务庭为主、一个具有更多的行政事务性机构,等等。而审判与公诉业务对财物(如车辆、信息化装备)方面的需求也不尽相同。在今后深化统管改革过程中,有必要结合法、检两家的特点和个性化需求,在人财物各方面分别落实有针对性的补强、完善对策,增强全体司法从业人员对改革的满足感、获得感。比如,法院由于各业务庭庭长、执行局局长均取消行政级别,导致以领导职数为基数计算的非领导职数不增反减,从而减少了未入额人员的晋升机会,影响司法辅助人员、司法行政人员的工作积极性,进而也会影响司法审判工作。对此,可以适当增加法院非领导职数的配比。再比如,适当增加检察院办案车辆的数量,适当提高检察院机动便携办案硬件设施的标准;等等。

  * 清华大学法学院副教授。

  [1] 孟建柱:《坚定不移推动司法责任制改革全面开展》,载《人民法院报》2016年10月20日第1、2版。

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