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廖永安:司法职业保障的成效与完善

时间:2017-08-22   来源:  责任编辑:elite

  司法职业保障的成效与完善

 湘潭大学副校长 廖永安*

  党的十八届四中全会以来,一场被称为“动真碰硬”的司法体制改革拉开大幕。经过只争朝夕的不懈努力,到目前为止,应该说是收获了令人瞩目的“阶段性成效”。按照中央绘制的路线图和时间表,司法改革已经进入到“突破性阶段”。

  在这样一个关键阶段,对一些重要司法改革举措的得失适时进行回顾,并及时总结经验教训是十分必要的。其中,司法职业保障是本轮司法体制改革四项基础性制度性改革举措之一,可谓至关重要。下面,我围绕“司法职业保障的成效与完善”从三个方面谈谈自己的认识。这里,我主要以法院为侧重点进行阐述,检察院和法院虽略有不同,但基本同理。

  一、司法职业保障为何重要?

  美国法学家德沃金在《法律帝国》开篇即说“法官点点头带给人们的得失都要远超过立法机关的法案”。大文豪纪伯伦也曾言:“法官把手指放在善恶交界之处,就可以碰触上帝的袍服”。司法处理的是人性交恶的矛盾,法槌所敲之处便会影响人的财产、自由乃至生命。因此,司法可谓是这世上最神圣、最艰难的职业。但如果仅因司法职业重要,就要受到“特殊照顾”,恐怕理由还不充分。在我看来,如此重要的司法职业之所以需要加强保障,根本原因在于:

  第一,司法权核心是判断权。法官在判断时必须排除干扰与利诱,保持公正与纯洁,不偏不倚地依既定规则办事。只有心无杂念,才能居中裁判。当法官在行使司法权时受到外部因素干扰,在是非曲直、真假黑白的判断上便可能失真、失误、失职、失败。因此,正义女神是蒙着双眼、一手持天平、一手持利剑。

  第二,司法权是国家权力结构中最弱的权力。汉密尔顿说:“司法部门既无强制、又无意志,而只有判断;而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量”。因此,司法权最容易受到“内忧外患”的侵扰。所谓“内忧”即司法行政化体制下法院领导、上级法院对法官行使审判权的影响;所谓“外患”即司法地方化对法院的外部干预,在结果问责、信访压力、人大票决的导向下,在波涛汹涌的“舆论审判”下,法官成为“刀尖上的舞者”,战战兢兢,如临深渊,如履薄冰。

  第三,中国司法权威低下的现状所迫。有人形容中国法官“拿着卖白菜的工资,顶着卖白粉的风险”,法官行业是一个十足的高危行业。近年来,一系列当事人杀害法官的悲剧令人扼腕叹息;法官遭到当事人跟踪、辱骂、闹庭的事件更是层出不穷。前些年,郴州还发生当事人在网上向法官发出“决斗”挑战书的荒唐闹剧。在当下的职业环境下,匡扶正义的法官也成了弱势群体,法官人人自危,不得不抱团取暖,像中国政法大学何兵教授所形容的“躲进碉堡里”。在这样的职业环境下,如何期待法官守护好正义的最后一道防线?

  二、司法职业保障改革取得了什么成效?

  以习近平总书记为核心的党中央意识到了这个问题的严重性,所以四中全会决定就明确提出“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”。回顾本轮司法改革对司法职业的保障,可以说是力度空前的。具体包括:

  第一,在司法权运行的宏观环境上下功夫。本轮司法改革通过推动法院人财物收归省统管,革除司法地方化的弊端;改革院庭长审批案件制度,通过“让审理者裁判,由裁判者负责”,革除司法行政化的弊端。这些都是“刀刃向内”的改革,是前所未有的。

  第二,在法官履职的具体条件上抓落实。中办、国办去年专门出台了《保护司法人员依法履行法定职责规定》(以下简称《规定》),“两高”也跟进制定了实施意见。其中,最为重要的“干货”包括以下几个方面:

  1.为法官履职提供地位保障。建立领导干部、司法机关内部人员干预、过问、插手司法活动记录、通报和责任追究制度,为法官行使审判权排除干扰和阻碍,打造隔音空间。

  2.为法官履职提供身份保障。保护法官职位稳定,明确非因法定事由、非经法定程序,不得处分法官;建立科学的绩效考核制度,不得以办案数量排名、末位淘汰、接待信访不力等方法和理由调整法官。

  3.纯化法官的司法职能。明确地方党政机关不得再安排法官从事扫大街、交通巡逻、拆迁等法定职责范围外的工作,让法官能够专心司法。

  4.为法官履职提供物质保障。通过推动法院人员分类管理、法官员额制改革,实现法官精英化,确保法官收入水平明显高于同级公务员(据报道,受到中央政法委孟建柱书记点名表扬的贵州司改,入额法官人均月收入增加4005元)。

  5.为法官履职提供人身安全保障。西方有一句谚语: 司法的尊严如同皇后的贞操,不容侵犯。“法官不可辱”甚至被称为是“法治的基石”。《规定》和“两高”意见明确,要严厉打击扰乱法庭秩序、侮辱诽谤威胁法官及近亲属的行为,对法官办理危险性高的案件,应该采取特殊保护措施。这些都是非常重要的举措。

  这些成效之取得来之不易,为深入推进司法体制改革增添了信心和决心。今年7月10日,在贵州召开的全国司法体制改革推进会,习近平总书记对当前的司法改革作出高度肯定评价:“敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”。

  三、司法职业保障如何进一步完善?

  然而,任何改革都不可能一蹴而就,期望毕其功于一役是不现实的。最高人民法院应用法学研究所的蒋惠岭博士曾提出了司法职业保障的“十条最低标准”:社会各界对司法的地位和作用形成共识;维护司法功能正常发挥作用的政治责任必须落到实处;法官享有身份保障;保障法官享有与其他身份地位相符的物质待遇;法官的人身安全应当受到保护;司法活动应有充足的经费保障;媒体与法院之间形成良好的互动关系;司法职务行为享有豁免权;对法官的纪律惩戒应有符合法官职业特点的程序保障。

  蒋惠岭博士基本全面勾勒了司法职业保障的方方面面,如果按照这个“最低标准”,我国当前的司法职业保障是否就已经达到了最低标准呢?毫不避讳地说,如果现在就宣布已经完全达到了,法官检察官肯定不会答应,一些法官检察官甚至“用脚投票”选择离开。君不见,单就物质待遇保障这一项,法检两院就已经怨声载道,抱怨说“起了个大早,赶了个晚集”,公安、政法委、司法局悄无声息早就把提高待遇的事落到实处了,唯独法检两院“只听见打雷没看见下雨”?这种抱怨一方面说明,司法改革红利的释放还需要一段时间;另一方面也说明,司法改革的复杂性,单是物质待遇保障所受到的制肘就可见一斑;同时也说明,我国现阶段的司法职业保障水平与法治发达国家相比还有较大差距。例如,在法治发达国家如美国,如果当事人公然辱骂法官,法官可以不经警告,直接依简易程序判决其构成藐视法庭罪。相信这一规定,让饱受当事人谩骂侮辱威胁的中国法官羡慕不已,而在我国尽管当事人辱骂法官是家常便饭,但真正以扰乱法庭秩序罪追究刑事法律责任的却是寥寥。最近,媒体才报道了一起“广州首宗扰乱法庭秩序案件”,当事人因大闹法庭而被追究刑事法律责任。这个案例也说明,法官职业保障在我国还有很长的一段路要走,司法职业保障是一项系统工程,绝非朝夕之间所能完成的事。在具体制度层面如何为司法职业提供保障,学界已经讨论的很充分,我不赘言。这里,我主要从指导理念层面谈谈司法职业保障应坚持的方向:

  第一,要坚持以人为本,让法官在改革中有“获得感”。这里的“获得感”是综合性的,不能把司法职业保障等同于物质待遇保障。总所周知,马斯洛需求理论提出,人的需求由低到高有五个层次:生理、安全、爱与归属、受尊重、自我实现。提高物质待遇是司法职业保障的基础,但法官高薪在当前的社会经济条件下要达到发达国家的水平还不现实。在加薪尚不能完全满足法官需求的情况下,还必须在保障法官的履职安全感、对事业的归属感、对个体的尊重感等方面下功夫,让他们看到成长空间、事业发展前景,通过凝聚“人心”、温暖“人心”,让他们有奔头、有动力、有理想。这是当前司法管理者可以尽力做到也应当做到的事情。

  第二,要坚决捍卫司法权威,让法官在职业环境中有“尊荣感”。诉讼法上有一个重要理念,叫做“程序安定”。通俗地讲,当事人程序用尽之后,无论裁判结果如何,都应该安定下来,这又叫“司法最终解决原则”。正如美国大法官杰克逊所说:“我们说了算并不是因为我们正确,我们正确是因为我们说了算”。如果司法没有终局的权威,人人都会认为法官说了不算。如果当事人看到挥舞拳头可能迫使法官改变判决,暴力威胁伤害法官的悲剧就不会终结;如果当事人看到权力可以左右判决,法官说了不算,市长市委书记说了才算,那么当事人就会“信上不信下,信访不信法”。在树立司法权威这个问题上,我有一个观点,就是要牢牢抓住领导干部这个“关键少数”,领导干部不尊重司法就应该被问责。这绝不是一句政治套话。去年,中办、国办还专门出台规定,要求党政主要负责人作为履行推进法治建设的第一责任人,自觉维护司法权威,这是一项政治责任。党政领导干部能否自觉尊重司法,对全社会具有重要示范带动作用。比如,陕西某国土资源厅以党组会议决定否定法院判决,湖南某县政法委书记面对法院的判决书叫嚣“有狠来执行一下看”等,这些行为都给社会形成了恶性示范效应。行政机关负责人出庭应诉本是行政诉讼法规定的义务,现在却能都成为新闻报道,可见树立司法权威、培育法治精神这条路还任重而道远,切不能半途而废。

  第三,要实现法官的权力、责任、保障的平衡。责、权、利应该相统一,有多大权力和保障,才能担多大责任。实行司法责任制,让法官对案件质量终身负责是十分必要的,但前提必须是使法官依法独立司法权获得充分职业保障,否则权责失衡,人心也就失衡,只有责任没有保障的权力只会成为“烫手的山芋”。因此,错案责任追责必须要做科学的界定,早在1999年我就对“错案责任追究制度”(《江苏社会科学》1999年第3期)进行了反思。法官不是神,不是德沃金笔下的完美法官赫拉克勒斯,人的有限理性都会犯错,法官应当享有职业豁免权,只有当法官故意或者重大过失违反法律或者司法伦理造成错案并导致严重后果的,才应该考虑追责,而且追责也必须按照“法律”规定程序进行。这是司法职业保障最不容忽视的问题。

  最后,要实现司法职业保障法律化。当前,关于司法职业保障的这些制度措施,都是由中办、国办首先以党政文件、党内法规的形式出台;关于司法责任制,也只有“两高”的意见。关于司法职业保障到目前为止我国还没有一部专门的《司法人员职业保障法》,对于司法人员给予特别保护,如果没有具体明确、可操作性强的法律保障,司法职业保障的落实就会大打折扣,为避免司法职业保障因领导人注意力的改变而改变,需要尽快将司法职业保障提上立法议程。

  * 湘潭大学副校长、教授,湖南省法学会副会长、诉讼法学研究会会长。

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