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程春华:司法责任制改革的成效与完善

时间:2017-08-22   来源:  责任编辑:elite

  司法责任制改革的成效与完善

  广东省东莞市中级人民法院审委会委员 程春华*

  习近平总书记指出,司法责任制改革是全面深化司法体制改革的基础,是必须牢牢牵住的“牛鼻子”。以法院为例,全国法院认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神,司法责任制改革已全面推开,具备四梁八柱性质的制度陆续出台,制度框架搭建完成;试点法院普遍实行新的审判权力运行机制,实现了“审理者裁判,裁判者负责”,司法责任制改革成效逐步显现,但也存在完善的必要性和紧迫性。下面我根据自己了解或亲历的实践情况,谈几点意见。

  一、成效显著

  一是全国法院首批员额法官选任工作已经完成,且入额法官有很强的吸引力,优秀人才、部分领导向办案一线流动趋势明显。有些法院纪检组长、政治部主任等院领导自愿放弃领导职务,参加入额法官遴选。同时,法官员额制改革后办案一线法官增多。以上海法院为例,改革前,上法官人数占到法院总人数的56%,确定33%的员额比例后,实际上在办案一线法官还多了。

  二是法官队伍结构更加合理,院庭长办案形成常态机制。院庭长入额后不仅要带头办案,还要主动办重大、疑难、复杂案件,充分发挥他们作为优质审判资源的示范、领头和表率作用。据了解,2016年,湖北全省法院院庭长办案数占结案总数的64.7%,江苏为 38.5%;上海全市院庭长办案10.02万件,同比上升23.54%;北京为13.8万件,同比上升52%。2017年上半年,广东全省法院院庭长办案180691件,占比达到 37.40%。

  三是“让审理者裁判,由裁判者负责”的新型审判权力运行机制全面实施。权力到位,责任到人,以责任倒逼公正、保障公平;“让审理者裁判,由裁判者负责”,实现司法权责从集体决定、集体负责到个体的转变,权责落实不落空;审委会讨论案件数量大大减少,法官借助集体弥补自身能力不足的空间大大压缩,模糊责任追究的可能性大大降低。各地通过制定权力清单、组建办案团队、整合内设机构等尝试不同的改革试点,法官人均结案数较改革前明显提升。数据显示,改革前,上海法院法官年人均结案144件,改革后达到228件;贵州法院法官改革前年人均结案63件,改革后达到157件。

  四是部分地区待遇改善,法官单独职务序列和配套工资制度正在落实兑现。省以下地方法院检察院人财物统一管理改革,确保基层法院、检察院超然立身于地方利益之外;而同步推行的司法人员职业保障制度,又解决了法官的晋升和待遇问题,保证了最优秀的办案人员能够安心留在办案一线。

  五是审判质效明显提升。司法责任制改革改变了过去层层审批的模式,大大提升了审判效率。改革后,吉林法院直接由独任法官、合议庭裁判的案件比例达98.02%。2016年,全国法院一审服判息诉率创纪录地达到了89.2%。据人民法院大数据平台上的数据显示:今年上半年,全国法院共结案909万件,同比结案上升12.50%。其中广东法院办结案件643443件,同比增长16.97%,法官人均结案64.79件,同比增加10.91件;江苏、河南、浙江结案数也分别上升了14.04%、45.10%、7.27%。

  六是最高法院带头严格落实,意义重大。近日,最高人民法院印发《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》,对最高人民法院推行司法责任制的基本原则、审判组织与审判人员、审判流程、审判监督与管理等内容作出系统、全面、具有操作性的规定。《2017年上半年最高法院审判执行工作运行态势分析报告》显示,2017年上半年,最高法院结案数(不含刑事类)同比增长60.03%,人均结案26.35件,同比上升65.95%;案件平均审理时间减少为69.54天,缩短16.84%。

  二、完善建议

  一是各地入额法官遴选标准不一,员额退出机制未真正建立。如北京规定高级、中级、基层法院实行差异化员额比例,办案任务最重的朝阳法院员额比例为48.2%;广东坚持以案定员、全省统筹,在预留10%的基础上,首批下达法官员额7162名,法官员额比例最高的为51.7%,最低的为20.8%。但也导致部分法院员额用不完,原有法官几乎全部入额,已经开始遴选法官助理入额;而部分法院一些非常优秀的业务骨干,因名额限制不能入额。这样既不公平,也让一些非常优秀的审判力量很快将流失。因此,要在坚持以案定额的同时,完善法官员额动态调剂机制,逐步实行跨地区遴选入额法官。

  此外,还是存在一些不适应办案人员进行入额法官队伍,如何尽快让这些人员退出员额,意义重大。尤其是领导干部入额要真正发挥办案表率作用,要严格落实中央政法委和最高人民法院关于院庭长办案数量、类型和办案方式的要求,推动领导干部办案制度化、常态化,并统筹兼顾院庭长办案与管理监督、党务行政、队伍建设等工作职责。

  二是通过提高当庭宣判率,增强法官审理案件的亲历性。司法责任制改革就是一场重构司法亲历性和权责一致性的改革。让审理者裁判,需要合议庭成员全部参加庭审,及时或当庭宣判。深化庭审实质化改革,也就是要实现繁案处理精致化,确保事实查明在法庭、证据认定在法庭、裁判结果形成在法庭,而当庭宣判将是集中体现。目前,当庭宣判率还不高,尤其是二审、再审较少有推行当庭宣判。有些法院的不少二审案件、再审案件甚至不进行开庭审理,由承办法官进行调查,有的直接书面审理。法官不见当事人及代理人就没有亲历性可言,就不能认为是审理者裁判,与审委会决定裁判和院庭领导审批案件无异;当然部分非常简易案件除外。

  三是建立信息化的审判监督管理机制、科学的审判责任认定和追究机制。一方面要改变了过去盯人盯案的传统审判管理机制,逐步向全院全员全过程的信息化审判管理监督机制转变,专业法官会议、审判委员会在统一法律适用方面发挥作用。院庭长要向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管转变,确保放权不放任,保证司法公正廉洁。另一方面要把错案责任追究作为一种价值取向和一种政策取向,让它始终在司法人员的意识当中占有非常突出的位置,来鞭策和警示其依法公正办案。错案追究不是搞得让司法人员每天人心惶惶,但必须要落到实处。目前,法官办案怎么去承担责任,如何认定法官主观上故意或重大过失办错案,都还在探索完善或做政策性要求。为了保证司法公正,司法责任制错案追究需要落地,要有一些具体的规定及实践案例。

  四是要制定简单可行的绩效考核办法,调动广大司法人员积极性。法官业绩评价应当作为法官任职、评先评优和晋职晋级的重要依据。司法责任制改革是否真改、有效,最终要体现在办案质量、效率上。目前,有的法院在案件上升、推开改革的同时,审判效率也有一定提升,但这种提升有多少是法官沿用传统方式加班加点拼出来的,有多少是因为改革红利释放而产生的,特别是还有多少是靠增加辅助人员完成的,还有待深入分析。此外,要建立符合司法规律的案件质量评估体系和评价机制。探索建立法院以外的第三方评价机制,强化对审判权力运行机制的法律监督、社会监督和舆论监督。

  五是实现司法公开真正成为改革中又一个重大举措。阳光是最好的防腐剂,目前各地法院司法公开执行力度不一。周强院长指出,公平正义不仅要实现,还要以人民群众看得见的方式来实现。法官在案件审理中要实现裁判过程公开、心证公开。

  六要尽快落实内设机构改革,实行扁平化业务运行机制。孟建柱强调,司法机关内设机构改革,是巩固司法体制改革成果的重要保障。要推动省以下各级法院检察院进行内设机构改革,构建扁平化管理和专业化建设相结合的司法组织机构新体系,提高办案质量和效率。

  七是更好增强司法辅助力量。除了需要培养精干的法官助理,要推进聘用制书记员管理制度改革,确保招得进、留得住、用得好。探索构建人力和科技深度融合的司法运行新机制,通过司法辅助事务外包等方式,降低司法成本,提高办案效率。接受法学研究生做实习助理、法学本科高年级学生做司法志愿者,减轻法官办案压力。如上海提出,下一步还将继续优化人员结构,员额法官可以从33%减少至30%,相应的司法辅助人员增至60%,实现一名法官配两名司法辅助人员。

  八是继续推进人财物省级统一管理,建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。目前各地执行情况不一,未能真实有效完成改革要求,实行政法专项编制省级统管、调剂使用,有效解决忙闲不均问题。

  九是要完善诉前调解、诉调对接机制,构建多元化纠纷解决体系。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。但因司法功能的有限性,司法不是解决纠纷的唯一途径,也不一定是最好的途径。因此,要多渠道、多途径解决纠纷,缓解诉讼压力,确保司法案件得到高质量高效率审理,以有限的司法资源确保司法目标的实现。

  * 广东省东莞市中级人民法院审委会委员。

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