加强宪法监督实施 推进合宪性审查工作

中国政法大学副校长 李树忠

　　中共中央总书记习近平在代表十八届中央委员会所作的十九大工作报告中，明确提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这为完善人民代表大会制下的合宪性审查制度，推进合宪性审查工作，提供了方针政策上的指引和强有力的政治保障。

　　一、合宪性审查是加强宪法实施和监督的一项重要制度

　　我国1982年宪法确认了“宪法是最高法”的命题。该命题的一个必然结论，是建立合宪性审查制度。可以说，没有合宪性审查制度的确立，所谓的“宪法具有最高的法律效力”，就是一句空话。现行1982年宪法第五条规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”上述规定既是对“宪法是最高法”命题的具体化，也是合宪性审查制度建设和推进合宪性审查工作的直接宪法依据。

　　推动合宪性审查工作，建立完善的合宪性审查制度，对于加强宪法实施和监督、树立宪法权威和维护国家法制统一，具有极其重要的现实意义。首先，宪法的生命在于实施，而宪法实施是“依宪治国”、“依宪执政”和“良法善治”的内在要求，也是“建设中国特色社会主义法治体系”的基本前提。推动合宪性审查工作，完善合宪性审查制度，有助于正确实施宪法;其次，合宪性审查制度是中国特色社会主义宪法监督制度的重要组成部分，也是执政能力建设的重要体现;最后，合宪性审查是加强党的领导和维护“社会主义法制统一原则”的重要制度保障。

　　二、我国的合宪性审查属于权力机关审查制

　　合宪性审查的另一面是宪法解释，主要目的在于揭示宪法所确定的价值体系。宪法规定的宪法解释机关是法定的有权解释宪法的机关，无论是制定法律，还是审查规范性文件的合宪性，都需要解释宪法。因此，合宪性审查与宪法解释“一体两面”。只有享有宪法解释权的机关，才享有合宪性审查的权力。

　　因解释机关的不同，宪法解释可分为权力机关解释、普通法院解释、宪法法院解释和特别机关解释等。相应地，合宪性审查也因解释机关的不同，区分为权力机关审查、普通法院审查、宪法法院审查和特别机关审查等体制或模式。根据现行宪法第67条的规定，全国人大常委会享有“解释宪法，监督宪法的实施”、“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”、“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”和“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”的权限。也就是说，我国的法定宪法解释和宪法监督机关是全国人大常委会，全国人大常委会对宪法所作的书面解释，也是我国宪法的渊源形式。如六届全国人大常委会第2次会议通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》就是对现行宪法第37条、第 40条关于公安机关职权内容的宪法解释。据此，从1982年宪法建立的宪法解释体制来看，我国的宪法解释和合宪性审查体制属于权力机关解释和审查这一体制。

　　三、我国已初步建立起权力机关审查体制下的合宪性审查制度

　　根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称“《人大常委会监督法》”)第二条、第二十八条和《中华人民共和国立法法》(2015年修改，以下简称“《立法法》”)第九十七条、第九十九条、第一百条和第一百另一条的规定，我国已经已经建立起针对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等的合宪性审查制度，并就审查主体与事由、审查请求的提起和受理和对审查请求的处理做了比较详细的规定。

　　(一)审查主体与事由

　　根据《立法法》第九十七条第一款第(二)项的规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。据此，现行宪法确立的宪法解释和合宪性审查制度的主体是全国人大常委会，解释和审查的事由是“同宪法相抵触”。

　　(二)审查请求的提起和受理

　　根据《立法法》第九十九条的规定，审查请求的提起和受理分为两种情形：一是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会提出的书面审查请求，由全国人大常委会分送有关的专门委员会进行审查、提出意见;二是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提起的书面审查请求，由全国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的全国人大专门委员会进行审查、提出意见。

　　(三)对审查请求的处理

　　根据《立法法》第一百条和第一百零一条的规定，全国人大常委会对合宪性审查请求的处理，体现了宪法所确立的国家权力分工和制约的原则。第一，提出书面审查意见;第二，提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会或者常委会工作机构反馈;第三，由全国人大法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构向制定机关提出审查意见、研究意见;第四，终止审查、提出予以撤销的议案或建议、审议决定;第五，进行反馈和向社会公开。

　　综上，与现行宪法所建立的权力机关宪法解释体制相适应，我国已经建立起针对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等的权力机关合宪性审查制度。这一制度以人民代表大会制度为基础，具有相当的合理性，但也存在一些不足和尚待进一步完善的地方：一是虽然在理论上全国人大及其常委会在制定法律时已经针对法律进行过合宪性审查，但基于法律本身可能存在的“不确定性”以及社会生活的“复杂性”，在针对法律的合宪性审查方面的制度设计有待完善;二是由全国人大常委会工作机构会同全国人大法律委员会和有关专门委员会统一负责合法性审查和合宪性审查的具体工作，将合法性审查与合宪性审查混在一起，既不利于区分合法性审查和合宪性审查的程序、标准乃至工作机制，也不利于树立宪法权威;三是在法律法规的司法适用中出现合宪性争议，是宪法实施的必然结果。目前的合宪性审查还缺乏附带合宪性审查的程序设计，导致《立法法》规定的提请审查程序没有被“激活”。

　　四、完善合宪性审查制度，维护宪法权威

　　加强宪法实施和宪法监督，推进合宪性审查工作，着力点在坚持人民代表大会制度，落脚点在于维护宪法权威。这是因为，我国的根本政治制度是人民代表大会制。在人民代表大会制的宪法架构下，全国人民代表大会是最高国家权力机关，并监督由它产生的其他国家机构。这一政体架构决定了我国的合宪性审查制度只能采取权力机关审查的基本体制。因此，必须从坚持人民代表大会制度和维护宪法权威的高度，在坚持权力机关审查体制的前提下，提出进一步完善合宪性审查制度和推进合宪性审查工作的具体建议。

　　第一，将合宪性审查的范围扩大到法律

　　1982年宪法第五条第三款规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。基于法律本身可能存在的“不确定性”以及社会生活的“复杂性”，法律不可避免地会存在与宪法相抵触的情况。党的十九大报告指出，“加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。”鉴于法律解释的基本依据是宪法，在解释过程中必然涉及宪法解释。因此，对于国家机构、社会组织和公民提出的法律解释请求，凡涉及合宪性争议的，在做出法律解释时应当进行合宪性审查。

　　需要指出的是，由全国人大常委会对法律进行合宪性审查，是人民代表大会制这一根本制度的内在要求，并不因其属于“自我监督”而不具正当性，恰恰相反，对法律进行宪法监督和合宪性审查，不仅有助于维护宪法权威，而且有助于向世界表达中国共产党领导的社会主义制度和人民代表大会制度的优越性。

　　第二，设立宪法委员会，专司合宪性审查的受理和意见提出工作

　　在工作职责和定位上，宪法委员会与法律委员会一样，属于全国人大的专门委员会，宪法委员会负责合宪性审查的受理和审查意见的提出，在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导。因此，设立宪法委员会这一专门工作机构，并未改变全国人大常委会合宪性审查的最终决议权，因而并未违反现有的权力机关审查体制。

　　在作用和功能上，法律委员会负责合法性审查意见的提出，宪法委员会负责合宪性审查意见的提出，全国人大常委会工作机构在对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及“两高解释”进行规范性监督时，发现存在违宪嫌疑时，应提请宪法委员会审查。这样做的好处，一是区分合宪性审查和合法性审查，建立既相互关联又有所不同的工作机制和程序，更有利于维护宪法权威，二是可以与现行的合宪性审查和宪法监督制度相衔接，三是不需要对宪法和相关法律做大的修改变动。

　　在处理程序上，宪法委员会针对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件做出的不合宪审查意见，由全国人大常委会委员长会议决定提请常委会会议决议撤销;宪法委员会针对全国人大常委会制定的法律所做出的合宪性审查意见，由全国人大常委会委员长会议决定提请常委会会议，由常委会决议是否修改以及如何修改;宪法委员会针对全国人大制定的法律所做出的合宪性审查意见，应区分两种情况分别处理：(1)不涉及违反法律的基本原则和精神的，由全国人大常委会委员长会议决定提请常委会会议，由人大常委会决议是否修改以及如何修改;(2)涉及违反法律的基本原则和精神的，由全国人大常委会提交全国人大主席团决定提请全国人大会议，由全国人大决定是否修改以及如何修改。

　　第三，建立附带合宪性审查的程序制度

　　合宪性审查有抽象审查和具体审查两种方式。抽象审查是不以具体案件存在为前提的审查，具体审查又叫附带性审查，是在具体司法案件中针对法律法规合宪性问题的审查。我国现有的合宪性审查制度在实际运作中主要是一种抽象审查方式，虽然在维护宪法权威和法制统一方面发挥了重要作用，但对于法律法规在司法适用过程中发现的合宪性问题，由于缺乏启动全国人大常委会审查的程序制度支撑而没有被“激活”。为此，建议在下一步推进合宪性审查工作的过程中，尽快建立最高人民法院在具体司法案件中针对法律法规的附带合宪性审查程序制度。