推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治

中国人民大学法学院教授 冯玉军

　　党的十九大，是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代召开的一次历史性会议。习近平总书记在大会报告中指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展的历史方位。” [①]中国特色社会主义进入新时代，全面依法治国，法律体系完善和立法体制改革，也进入了新时代。在这样的形势背景下，回顾我国立法工作取得的举世瞩目的伟大成就，提炼总结习近平立法思想的核心内容，展望新时代法律体系完善发展的伟大使命，对于“深化依法治国实践”和中国特色社会主义法治理论研究，具有重大意义。

　　一、法治新时代与立法工作重心的转移

　　立法是国家的重要政治活动，立法工作关系党和国家事业的发展全局。在全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，将发挥越来越重要的作用。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，以此“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”[②]

　　回首改革开放之初，严重破坏民主与法制、废弃宪法、践踏公民权利的“文革”刚刚结束，坚持“大胆探索、先易后难、有比没有好、宜粗不宜细”的立法原则，实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”成为治国理政的基本方针。邓小平提出：“为了保障人民民主，必须加强法治。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[③]随后近四十年立法工作的飞跃发展可以分为三个阶段：

　　(一)1978-1996年，以制定现行宪法、民法通则、刑法、刑事诉讼法等重要法律为标志，确定了建立社会主义市场经济法律体系的战略取向。

　　(二)1997-2011年，立法步伐不断加快，保障人权、限制公权、程序公正等法治原则在法律体系建构和实施中逐步体现，多部支架性法律出台，中国特色社会主义法律体系宣告形成。

　　(三)2012年至今，法律体系形成后，立法供不应求和结构失衡的矛盾基本解决，前三十多年的立法量变逐渐累积达到了质变阶段，立法工作的重心从解决“无法可依”的规模和数量问题，转变为解决“良法善治”的质量问题。由此，立足实践不断完善和发展法律体系，提高立法质量，实现立法精细化、良善化和治理现代化被提上重要议程。

　　这个认识并不是一蹴而就的，而是在过去五年中党的历次重大决策和大会报告中不断深化、逐步清晰明确的。党的十八大做出全面推进依法治国的战略部署;三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标;四中全会由线到面、由面到体，凝聚全党全国人民智慧，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的战略目标。十九大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治。”同时要“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。加强宪法实施和监督。” [④]

　　这些创新思路和观点，既是对中外法治文明经验的高度总结与凝练，又是扎实推进依法治国的行动指南。也揭开了科学民主立法，不断提高立法质量，推进立法精细化，让每一部法律都成为精品的新时代。

　　二、过去五年立法工作回顾及其突出特点

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国家立法、政府立法、地方立法工作稳步推进，加强重点领域立法，不断提高立法质量和效率，努力为改革发展稳定大局做好法治服务和保障，推动以宪法为核心的法律体系不断完善发展，取得了丰硕成就。

　　从国家权力机关立法来看，十二届全国人大的立法工作呈现出数量多、分量重、节奏快的特点。截至2017年11月4日，十二届全国人大及其常委会共制定法律23部，修改法律133件次;截至2017年9月1日，通过有关法律问题和重大问题决定37件，作出法律解释9件，重点领域立法取得新成效，完善法律体系取得新进展。2015年修改立法法，完善立法体制，赋予所有设区的市地方立法权，使享有地方立法权的主体，在原有31个省(区、市)和49个较大的市基础上，又增加273个，包括239个设区的是、30个自治州和4个未设区的地级市。此外，通过修改地方组织法、选举法、代表法，修改预算法、加强人大预算审查监督等措施，不断完善人民代表大会制度;稳步推进国家安全领域立法，构建国家安全法律制度体系;推进民法典编纂工作，完善市场经济法律制度;在社会、民生、文化、生态环境等领域制定或修改了一系列重要法律。

　　从政府立法和地方立法工作来看，因应“四个全面”战略任务，也积极有效地推进法治政府和地方法治建设。以国务院立法工作为例，其立法数量和规模远大于全国人大及其常委会立法。按其2016年立法计划，预计完成起草(修订)和审查任务的急需项目31件、力争年内完成的34件，还有预备项目59件，配合全国人大及其常委会继续审议的研究项目110多件。其他年份的立法数量大体相同。

　　回顾总结党的十八大以来五年立法工作，有以下几个突出特点：

　　一是坚持党中央集中统一领导，把加强党的领导贯彻落实到国家立法、政府立法、地方立法各个环节。

　　二是以统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局统领立法工作。

　　三是坚持立法决策与改革决策相衔接，积极发挥立法的引领推动作用。

　　四是加强对立法工作的组织协调，不断健全人大主导立法工作的体制机制。

　　五是深入推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量。

　　三、习近平立法思想的主要内容

　　在全面依法治国的战略布局之下，习近平立法思想对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系和科学民主立法起到了重要指引作用。这个思想的主要内容包括：

　　(一)习近平新时代中国特色社会主义思想是根本遵循

　　习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果和历史飞跃，也是新时代中国特色社会主义的总纲领、总设计、总指引。其核心内容就是十九大报告概括的“八个明确”，其在行动纲领层面就是“十四个坚持”。我们要切实把习近平新时代中国特色社会主义思想和加强党的集中统一领导贯彻落实到立法各项工作的全过程和各方面，确保立法工作始终沿着正确方向不断前进。

　　(二)完善以宪法为核心的法律体系是基本任务

　　中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。习近平评价说：“我国形成了以宪法为统帅的社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。”[⑤]但是，“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”[⑥]必须“加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。”[⑦]

　　(三)树立宪法权威、完善宪法监督体制机制是前提保障

　　依宪治国、依宪执政，是全面推进依法治国的重要举措。习近平强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作”[⑧]。“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”[⑨]完善宪法监督制度的途径：一是坚持宪法至上原则，切实维护法制统一和尊严。使宪法具有最高的法律效力，其他权威必须在宪法和法律范围内活动，维护社会基本共识，禁止规范性法律文件与宪法、法律相抵触和冲突。二是坚持党对宪法监督工作的领导与完善宪法监督制度相统一，使各种国家行为都受到宪法的约束。习近平指出：“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”[⑩]三是坚持人民代表大会的政治制度，健全宪法解释程序机制，建立承担宪法监督职能的具体机构，明确宪法监督的具体程序。习近平指出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”[11]四是加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。五是在宪法监督的基础上，进一步加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。[12]

　　(四)完善立法体制和人大制度是内在要求

　　完善立法体制和人大制度的具体途径：一是加强党对立法工作的领导。要充分发挥党委凝聚各方智慧、协调各方力量的作用，坚持运用法治思维、法治原则、法治方式，实现党对立法工作领导的制度化、规范化、程序化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。二是发挥人大在立法工作中的主导作用。十九大报告指出：“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。” [13]三是加强和改进政府立法制度建设。要在不与宪法法律相抵触的前提下民主、科学地推进政府立法工作，加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。四是实现立法和改革决策相衔接。 “要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”[14]五是赋予设区的市地方立法权。修订后的《立法法》赋予所有设区的市地方立法权，明确其可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。绝大多数设区的市都已开始立法工作。设区的市数量多、地区差异大，立法须依“政策从宽、落实从严、逐步放权”精神推进。

　　(五)深入推进科学立法、民主立法、依法立法是重要途径

　　习近平指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”[15]“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民，依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”。[16]依法立法是指立法应当严格依照宪法法律设定的权限和程序进行，确保每一项立法都经得起合宪性审查，经得起实践和历史的检验。依法立法要求合理划分中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，明确规定全国人大及其常委会法律保留的事项，依法严格进行授权立法，防止部门利益和地方利益法律化。

　　(六)加强重点领域立法是核心内容

　　习近平多次强调：“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”[17]主要体现在：一是完善市场经济法律制度。要进一步加强市场经济法治建设，建构科学、系统的经济法律体系，促进经济发展方式转变，使市场在资源配置中起决定性作用，提高经济立法质量和整体效益，推动国民经济更有效率、更加公平、更可持续发展。二是完善民主政治法律制度。及时修改国家机关组织法，使国家机关的组成、职责与行使职权的原则、程序以及问责制度法定化、规范化。充分保障人民当家做主的民主权利，推进社会主义民主政治法治化，推进国家反腐败立法，制定监察法以及相应的法律修改完善。三是完善先进文化法律制度。把社会主义核心价值观融入依法治国的每一个环节，培育社会主义法治文化，弘扬社会主义法治精神，充分发挥文化法律制度的规范、引导、保障、促进作用，形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境。四是完善民生立法和社会治理法律制度。民生法治保障与社会法律体系完善相辅相成，要不断夯实民生立法，反映人民群众的利益诉求，不断完善社会法律体系，推进国家和社会治理现代化。五是完善生态文明法律制度。加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，大幅度提高违法成本，建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。

　　(七)以良法促进发展、保障善治是最终目标

　　“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。中国特色社会主义法律体系建成后，法治建设的重心就从制定法律转向实施法律和有效治理，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。要以“良法善治”为指针，以实现社会公平正义、尊重和保障人权为价值取向，以权力制约和有效监督为关键环节，以建立和谐的法治秩序为基本要求，以严格执法、公正司法为法治手段，以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，推进治理水平与大国地位同步提升，改革发展稳定协调并进，实现广大人民群众的新期待、新要求。

　　未来还会有一系列重要的立法任务，要求立法工作者坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持法律体系形成完善的成功经验，坚持从中国国情和实际出发，借鉴世界法治文明发展成果，推进科学民主立法，实现良法善治，为把我国建设成为民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。

　　[①] 习近平《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，人民出版社，第10页。

　　[②] 习近平《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，人民出版社，第38-39页。

　　[③] 邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，见《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第140-153页。

　　[④] 习近平《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，人民出版社，第38页。

　　[⑤] 《坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设》，载《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第144页。

　　[⑥] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》(2014年9月5日)

　　[⑦] 习近平：《加快建设社会主义法治国家 坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，《求是》2015年第1期。

　　[⑧] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》(2012年12月4日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，第88页，北京：中央文献出版社，2014。

　　[⑨] 习近平：《关于的说明》(2014年10月20日)，《习近平关于全面推进依法治国论述摘编》，第47页，北京：中央文献出版社，2015。

　　[⑩] 习近平《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，人民出版社，第39页。

　　[11] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月6日第2版。

　　[12] 习近平：《加快建设社会主义法治国家 坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，《求是》2015年第1期。

　　[13] 习近平《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，人民出版社，第37页。

　　[14] 习近平：《在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的重要讲话》(2014年10月27日)

　　[15] 《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。

　　[16] 习近平：《关于的说明》(2014年10月20日),《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第84页，北京：人民出版社，2014。

　　[17] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》(2014年9月5日)，人民出版社单行本，第9页。