深化法治政府建设实践

中国政法大学副校长 马怀德

　　党的十九大提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这一科学论断对于我们认识当前法治政府建设领域的主要矛盾，思考新时代法治政府建设的着力点具有重要指导意义。

　　随着全面建成小康社会目标的实现，人民的物质需要已经得到一定的满足，但是精神文化层面的需要愈显强烈，人民对于国家治理和社会管理的要求日益增强。可以说，法治政府是人民对美好生活最强烈的需要之一。因此，深化全面依法治国实践，建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法显得尤为重要。同时还应该认识到，人民对于法治政府的需要与法治政府建设不充分、不平衡的发展问题也十分突出。满足人民对美好生活的需要，既要深化法治政府实践，又要解决法治政府建设领域发展中的不充分、不平衡问题。

　　党的十八大以来，法治政府建设取得积极进展，“放管服”改革深入推进，转变政府职能效果显现，权责法定、法无授权不可为、法定职责必须为的理念逐步树立;行政决策科学化民主化进程加快，规范性文件过多过滥的势头得以控制;执法体制改革迈出新的步伐，综合执法和联合执法不断推进，执法人员素质及能力得以提高，执法全过程记录、执法合法性审查及执法结果公开等“三项执法制度改革”逐步推开;政府法律顾问制度基本落实;政府工作人员特别是领导干部法治观念增强，法律意识提高，更加注重运用法治思维和法治方式行使权力履行职责。看到成绩的同时，必须清醒地认识到，法治政府建设是全面推进依法治国的重要组成部分，是一项长期重大的历史任务，是国家治理的一场深刻革命。深化法治政府建设实践，必须坚持问题导向，抓住法治政府建设领域的主要社会矛盾，重点解决法治政府建设不充分、不平衡的问题。

　　一是法治政府建设的组织领导问题。长期以来，法治政府建设由各级政府组织领导，行政首长担任依法行政领导小组负责人，法治政府建设任务自然落到各相关行政部门。这一领导体制的问题在于，难以协调政府以外的其他机构;居于法治建设领导地位的党委未能发挥应有的领导作用，导致依法治国、依法执政、依法行政共同推进、法治国家、法治社会、法治政府一体建设难度加大;一些涉及法治政府建设的关键资源(如编制资源)也难以利用，使得负责法治政府建设的法制机构在很多地方无法单独设置。党的十九大提出，成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。相信地方也会按照中央要求，进一步加强党委对法治工作的领导。法治政府建设纳入党委统一领导的范围，必将进一步强化法治政府建设的组织领导，加快法治政府建设进程。

　　二是基本建成法治政府的时间问题。2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出，用十年左右的时间基本实现建成法治政府建设目标。2012年党的十八大提出，到2020年全面建成小康社会时，法治政府基本建成。党的十九大提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。法治政府建成时间点的调整，恰恰是我们准确把握法治领域社会矛盾、认识法治政府建设不充分、不平衡的结果，是综合考虑各种制约因素作出的理性判断。按照这个时间表，最终基本建成法治政府，还是要付出极大的努力。

　　三是深化机构和行政体制改革问题。党的十九大对深化机构和行政体制改革作出明确部署，强调统筹考虑各类机构设置，统筹使用各类编制资源，完善国家机构组织法，转变政府职能，创新监管方式，赋予省以下政府更多自主权，探索党政机关合并设立和合署办公等。上述改革均涉及相关法律的制定、修改和完善，为了确保重大改革于法有据、让改革在法治轨道上运行，发挥立法对机构和行政体制改革的引领、推动和保障作用，必须加强这一领域的法治政府建设。需要尽快制定和修改机构设置和编制管理的法律法规，完善国家机构组织法体系;需要依法明晰中央地方政府管理权限，赋予地方的自主权要用法律形式固化，创新监管方式的同时，也是监管立法不断修改完善的过程;党政合并设立和合署办公不仅需要确定的范围和种类，更需要明确的法律依据，分清相关的法律责任。除纪检监察合署办公外，其他哪些还需要探索党政机构合并设立和合署办公，可否探索党内新设立的法规机构与政府法制机构合署办公?这些问题均是深化法治政府建设实践必须回答的问题。

　　四是行政执法问题。“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”是党的十九大提出的重要任务。强调严格规范公正文明执法，是因为在法治政府建设领域，执法既是难点也是重点。虽然执法领域的改革持续推进，但是，执法体制不顺、执法权威不足、执法效率不高、执法不规范、不作为和乱作为等问题依然突出。解决这些问题，首先要总结近年来行政执法体制改革经验，梳理执法依据中存在的各种问题，适时修改《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律，制定《行政程序法》等法律;统筹综合执法改革和党政机构合并设立及合署办公，统筹使用编制资源，充实基层执法力量，实现执法重心下移;建立领导干部干预执法的记录通报和责任追究制度，树立执法权威;建立与政绩考核挂钩的执法绩效考核评价制度，切实推动规范化执法建设，提高执法效率;落实执法问责制度，防范执法中的不作为和乱作为;落实执法资格考试和持证上岗制度，提高执法人员的素质和能力。

　　五是行政决策科学化、民主化、法治化问题。党的十九大提出，“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。行政决策的科学化、民主化、法治化始终是法治政府建设的重点。作为行政权力中使用最广泛、最频繁、最复杂的权力，决策权亟待纳入法治轨道。即将出台的《重大行政决策程序条例》对重大决策的程序及责任作出明确要求，进入重大决策目录范围的决策行为将受到严格规范。但是，哪些决策是否进入目录，一般决策又如何规范，如何防范违法不当的决策，又如何协调党委决策和政府决策的关系，均是法治政府建设的重点问题。

　　六是预防化解社会矛盾问题。党的十九大提出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”。法治政府建设一项很重要的内容就是规范行政决策和行政执法行为，从源头减少社会矛盾，同时健全预防和化解社会矛盾机制，减轻司法机关压力。以往实践表明，在众多的社会矛盾化解机制中，信访的效果并不理想。十九大报告强调，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制是关键。为此，应当在提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的同时，引导群众在法治的框架内解决矛盾纠纷。通过完善行政调解、行政裁决、人民调解、行政复议等制度化解社会矛盾。关注行政复议制度改革成效，评估行政复议委员会的实施效果，通过修改《行政复议法》，成立专门的行政复议机构，集中复议权，最终使行政复议成为解决行政争议的主渠道。