深化司法体制综合配套改革

最高人民法院中国应用法学研究所 蒋惠岭所长

　　尊敬的王会长、各位老师，下午好!非常感谢大会给我这样一个机会，向各位简要汇报一下自己工作和研究中关于司法体制综合配套改革的一些想法。

　　过去的五年是发生历史性变革的五年。但是，对于这五年司法改革的评价，十九大报告和其他的文件里面也并没有说得太满，只是使用了“主体框架”“四梁八柱”“有效实施”“日益完善”这样的表述。这说明，司法体制改革前面的路还有很长，而前面的长路要求有更多的时间放在综合配套改革方面。

　　我们知道，要建设一座大厦首先要有设计图，之后会搞一个效果图出来，让人们知道未来是什么样子。接下来就可以施工了，先搭建四梁八柱，完成主体工程，之后再有外装修、内装修，还要配置功能、购置设备家俱，最后才可以进驻办公居住。要建设中国特色社会主义法治大厦的“豪宅”也要经历类似的过程。

　　实际上，我国司法体制的基本框架是在1954年宪法基础上建立的。半个多世纪之后，有些司法体制已经明显不适应新形势的要求。十八大以来，中央通过四项基础改革和一系列配套改革措施对原有体制进行了调整，并围绕主体制度框架进行配套衔接。2017年7月，习近平总书记对中央政法委在贵阳召开的司法体制改革推进会作出重要指示，要求推动司法改革综合配套改革试点，提升司法的整体效能。8月29号，中央深改组批准《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，分别就权力机制、治理机制、人事机制、环境机制方面的配套改革等作出部署。在党的十九大报告中，习近平总书记进一步提出了“深化司法体制综合配套改革”的要求。11月2日，上海正式发布了司法体制综合配套改革的136项细化改革措施。从此，综合配套改革试点工作正式铺开。

　　在经历了十八大以来那样一个波澜壮阔的司法体制改革“立柱架梁”阶段之后，我们进入了一个新的时代。对于司法改革而言，在这个新时代里要在主体框架基础上对法治大厦进行深加工、精装修，一直坚持到大功告成之日。那么，综合配套改革中一共有多少个配套工程呢?我经过梳理、归类，共提出十项配套工程。下面简要向各位报告一下。

　　第一，进一步优化司法职权配置。这在某种程度上就像是建筑物的功能分区、职责定位，明确哪里是会议室，哪里是茶歇处，哪里是休息室等等。这项工作的具体内容有很多，其中有一些在上一轮改革已经做了初步尝试，但是要真正推行下去还有待于继续改革。我在PPT中列举了一些，未必全面，这里不再一一细说。

　　第二，健全司法事务管理机制。作一个不恰当的比喻：司法行政事务管理就像一个建筑的物业管理，目的是保证这个建筑大厦正常运转。运转机制方面的内容也有很多，有的是已经着手解决，有的则是还没有解决的，如法院司法行政事务归谁管理的问题。如果归法院自行管理的话，法院到底以何种方式管理?是由最高法院直接管理，还是由各级法院建立民主化的会议管理?关于司法行政事务管理机制问题，其他国家也有不同的实践模式，也可以去研究借鉴。

　　第三，完善司法人事管理制度。十八大以来的四项基础性改革几乎都涉及到“人”的因素。分类管理，职业保障，司法责任制，法官省级统管……这些改革重新构建了司法人事制度的大格局，实现了历史性的变革。但是，建立符合司法规律的司法人事管理制度是一个既需要胆略、又需要智慧的系统工程，也是司法体制综合配套改革的一个关键问题。做过组织人事工作的同志都知道，司法人事制度改革同样要解决法官遴选、轮岗调遣、纪律惩戒、晋级晋职、退休退职、教育培训、编制管理、组织构建、内设机构等诸多问题。

　　第四，改革法官养成机制。对于未来执掌司法大权的法官来说，培养机制关涉正义质量，关涉法治水平，至关重要，不可忽视。以往采取的从内部人员中培养的模式，改革之后初步确立的从法官助理中培养法官的模式，在系统性、针对性、效能性、深入性等方面都存在一些问题。十八届四中全会提出的“职前培训”是一个很好的出路，也吸收借鉴了其他大陆法系国家和地区的通常做法。因此，可以研究建立两年制的专门训练制度，而不是依赖法官助理在岗积累经验但缺乏系统培养的方式。当然，我们还要改善入职后的进阶培养、“传帮带”模式、在职培训等机制，从律师学者等优秀人才中遴选法官的试点工作也应当坚持。

　　第五，完善司法监督考核评估机制。这项配套工程的关键是如何把好出口的问题。不论前端如何运作，最后的“标尺”一定要符合司法规律，一定要发挥衡量、校正的作用。我国对司法的监督机制不可谓不多，但有些做法与司法规律相去甚远。目前一些学术机构已经发布了多套评估指数，做了不少很好的尝试。所以，监督考核评估也应当成为司法改革的重要配套工程。

　　第六，深化科技在司法中的应用。随着现代科技日新月异的发展，这项配套工程已经不可避免地取得了越来越重要的地位。无论是司法大数据应用，还是司法人工智能开发;无论是电子卷宗的深度应用，还是电子诉讼程序覆盖范围的扩大，都为中国司法制度的又好又快发展提供了历史的大好机遇。

　　第七，完善诉讼程序机制。诉讼程序制度改革和机制完善过程其实从来没有间断过。在最近完成了三大诉讼法的修改之后，特别是实施了建立以审判为中心的刑事诉讼制度改革之后，相关的配套机制显得更加重要。审级制度改革，审前程序完善，证据制度强化，诉访分离改造，审判组织重构，人民陪审制度的再造……还有每一个环节的细化操作规程，都是下一步司法体制改革中的“细活儿”。

　　第八，完善多元化纠纷解决机制。司法资源的有限性决定了司法体制综合配套改革要“眼光向外”，要加大对其他国家资源、社会资源、市场资源的使用力度。当矛盾发生时，司法只能做为最终的、最权威的解决机制。而只有其他纠纷解决机制都发展成熟起来，才可能保证资源的均衡利用，让各类纠纷进入最合适的解决渠道。因此，多元化纠纷解决机制是对“解纷资源”的重新配置，是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，也是司法改革的一项重要配套工程。

　　第九，加快法律职业建设。建立统一法律职业是十八大以来最具配套意义的改革。实践证明，一个国家要实现法治，不可能脱离一个强大的法律职业。在司法改革中，法律职业建设当然也不能缺位。法律职业改革会带动法学院教育制度、考试制度、一体化模式等一系列改革，是一项更为长期和艰巨的改革。

　　第十，建设法治文化和环境。文化是精神的结晶。中国从普及法律常识到树立法治理念，十九大又提到“建设法治文化”的高度，必将带来法治观念增强、法治环境改善、法治文化深入人心的变化。而只有在这种法治氛围之中，司法体制改革的各项目标才能最终实现，人民群众才能从日常生活中感受到正义的力量，在具体案件中感受到公平正义。

　　以上十个方面的配套改革领域未必涵盖全面，但可以大致描绘出今后一个时期中国司法改革的路线图。按照中央要求，上海的综合配套改革试点应当在2019年完成，但实际上全国的综合配套改革更为复杂，可能需要更长的时间。任重道远，我等还当继续努力!

　　以上是我的简短发言，谢谢大家!