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梁鹰:合宪性审查工作的推进与完善

时间:2018-05-11   来源:  责任编辑:fml

    党的十九大报告明确提出,“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”这是以习近平同志为核心的党中央为保障宪法实施、维护宪法权威作出的重大决策部署。我国宪法也明确规定,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。推进合宪性审查工作,既是党中央要求,也是宪法要求,对于坚持和加强党的全面领导、深化和完善依宪执政,对于加强宪法实施和监督、维护宪法权威,对于保证人民根本利益、保护公民合法权益,具有十分重要的意义。下面我就推进合宪性审查工作谈点个人的认识。

  第一,要牢固确立习近平新时代中国特色社会主义法治思想对合宪性审查工作的思想引领和实践指导地位。习近平新时代中国特色社会主义思想是党和国家的指导思想,其中蕴含着博大精深的先进法治思想,包括宪法实施监督的重要思想。合宪性审查是中国宪法理论和实践的重大制度创新,是中国自己的宪法实施监督制度构建,具有很强的政治性、理论性、科学性、实践性,我们必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为指导,始终坚持中国共产党的领导,坚定政治方向,提高政治站位,坚定不移地走中国特色社会主义政治和法治发展道路,坚持从国情和实际出发,积极稳妥地推进合宪性审查工作。要深刻把握我国合宪性审查制度与西方违宪审查制度的本质区别,坚决抵制和反对鼓吹西方的错误观点,牢牢把握话语权,将中国特色社会主义法治理论贯穿合宪性审查全过程,增强坚持走我们自己的合宪性审查发展道路的自觉性和坚定性。

  第二,要坚持在人民代表大会制度框架内开展合宪性审查工作。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。宪法规定,全国人大及其常委会拥有监督宪法实施的职权。这就决定了我国开展合宪性审查,不可能采用类似其他国家的普通法院或宪法法院的司法审查方式,只能遵循宪法确立的政治体制,在人民代表大会制度框架内运行。根据宪法修正案,全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,在继续承担统一审议法律案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责,这是新时代赋予全国人大及其常委会的新任务、新要求,也是宪法和法律委员会担负的新职责、新使命。通过这一制度安排,合宪性审查工作有了明确的组织机构保障。

  第三,要以全面的、历史的、发展的眼光看待合宪性审查工作。合宪性审查工作,既包括事前的审查确认等工作,也包括事后的审查纠正等工作。就事前审查确认等工作而言,“合宪性审查”虽然是党的十九大报告的新提法,但其理念和行动早已体现在全国人大及其常委会的工作之中。我们可以沿着历史脉络进行简要梳理,从中挑出几件事例。1954年宪法通过之后,1955年第一届全国人大法案委员会讨论审查兵役法草案时,在审查报告中确认“兵役法(草案)符合中华人民共和国宪法的精神”。1982年宪法通过之后,1983年全国人大常委会所作的关于国家安全机关行使公安机关的侦查等职权的决定中,也作了合宪性审查确认。在1996年、1999年法律委员会关于香港、澳门特别行政区驻军法(草案)的审议结果报告中,也有符合宪法、以宪法为依据的表述。2017年12月,全国人大常委会关于批准“一地两检”合作安排的决定中也明确指出,合作安排符合宪法。上述这些合宪性审查、判断、确认或者安排,有的出现在决定本身中,有的出现在审议结果报告中,有的出现在草案说明中。这些有益实践,为今后开展合宪性审查工作积累了宝贵经验,提供了重要范例遵循。

  第四,要把加强备案审查制度和能力建设作为推进合宪性审查工作的重要抓手。就事后审查纠正等工作而言,规范性文件备案审查工作是合宪法性审查工作的重要依托,备案审查本身就包含了合宪性、合法性、适当性审查等内容。对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查,是宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权,是全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作,是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排,是完善宪法监督制度的重要着力点。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央多次强调加强备案审查工作,加强备案审查制度和能力建设。合宪性审查工作是对备案审查工作的进一步加强和提升,开展合宪性审查工作,必须充分发挥备案审查制度的作用。近年来,全国人大常委会通过开展备案审查工作,对发现存在与宪法法律相抵触或者不适当问题的,积极稳妥作出处理,取得突出成效。下一步,要围绕落实“有件必备、有备必审、有错必纠”这一要求,健全党中央、全国人大、国务院、中央军委等系统之间的备案审查衔接联动机制,实现所有规范性文件备案审查的全覆盖,特别是要推动将直接涉及老百姓切身利益、直接影响公民权利义务的大量规章和规范性文件纳入备案审查范围。要不断提高备案审查机制的执行力、约束力和实际效能,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,切实保证中央令行禁止,保证宪法法律实施,促进提高行政法规、地方性法规、司法解释及其他规范性文件制定水平,推动依宪执政真正落地,推动全面依法治国真正落地。

  第五,要健全宪法解释程序机制。宪法实施和监督与宪法解释密切相关。宪法解释可以无需启动修宪程序,而通过正式的宪法解释或者通过审查报告等变相解释的形式,明确宪法规范的内容、含义和界限,赋予宪法以鲜活生命,实现宪法与时俱进。宪法第62条将“修改宪法”的职权赋予全国人大,第67条规定全国人大常委会拥有“解释宪法”的职权。从法理上讲,解释宪法与修改宪法相比,更为灵活,更有利于节约立法成本,但实践中,现行宪法自颁布施行以来,先后五次修改,但尚无宪法解释的正式实践,有学者认为这是宪法解释权的“虚置”。推进合宪性审查工作离不开对宪法规范、宪法精神、宪法原则的准确理解和阐述。比如法律法规的个别条文存在违反宪法之虞,可能就需要对宪法文本或特定用语进行解释,需要对宪法原义、宪法精神、宪法原则进行探究。从一定意义上讲,宪法解释是合宪性审查有效开展的重要前提和保障。宪法解释离不开高超的解释技巧,也需要完善的程序机制。党的十八届三中全会明确要求,“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。”因此,推进合宪性审查工作,必须充分发挥宪法解释作用,强化全国人大常委会宪法解释功能。

  第六,要加快形成完备的法律规范体系。在中国特色社会主义法律体系中,宪法居于核心地位,所有法律都是依据宪法制定的,都是对宪法精神、原则和制度的具体化。通过制定一系列法律,将宪法精神予以贯彻和体现,将宪法确立的国家重大制度、重大事项予以落实和细化。无论是审议修改法律案、开展立法调研,还是进行制度设计、研究重大问题,要始终坚持以宪法为依据,坚决把宪法精神贯彻到立法工作的各方面和全过程,加快形成以宪法为核心的法律体系。要在立法中严格落实“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定。法律是宪法具体化最重要、最主要的形式。如果立法活动中法律草案的合宪性无法得到保证,宪法的权威必然受到损害。要积极探索在宪法和法律委员会统一审议法律案、有关法律问题的决定中进行合宪性审查或确认的机制,努力使每一项立法都符合宪法精神。

  第七,要充分发挥各方面在合宪性审查工作中的作用。合宪性审查是一项系统工程。根据宪法及有关法律规定,各级国家机关都负有保障宪法法律实施的职责。各规范性文件的制定机关都要准确理解和把握各自的权限范围,不搞越权越位立法,不违背宪法法律等上位法规定制定出台规范性文件,切实遵循不抵触原则。地方各级人大及其常委会要依法行使职权,保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。各方面、各地方在制定法规规章、出台政策文件、作出重要决策、研究处理重大问题等过程中,遇到涉及宪法问题的情形,要及时向全国人大常委会提出,由全国人大常委会提供有关意见,或者进行合宪性审查,或者作出宪法制度安排,必要时由全国人大常委会对宪法有关规定作出解释。

  第八,要加强合宪性审查理论研究。推进合宪性审查工作是一项长期任务,需要同步开展理论研究,加强理论建设。当务之急,是要研究建立健全合宪性审查工作机制,特别是明确合宪性审查的原则、内容、标准、程序、责任等各方面、各环节具体规定。要把宪法研究、合宪性审查研究同人大制度和人大工作理论研究有机结合起来,相辅相成,相得益彰。要坚持问题导向,研究新情况,探索新问题,发展符合中国实际、具有中国特色、体现中国发展规律的宪法理论,为合宪性审查工作提供理论指导和学理支撑。所有这些,都离不开法学专家们的真知灼见。同时,法学界也应当密切关注全国人大常委会推进合宪性审查工作、开展备案审查工作的具体进展,做到理论联系实际。

  总之,我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和中国特色社会主义法治理论为指导,积极稳妥地作出符合宪法精神、立足现实国情的合宪性审查工作顶层制度设计;要尊重并用好宪法、立法法、监督法、全国人大常委会议事规则中的“制度存量”,尽可能释放已有制度空间;要拿出理论层面的制度理性和实践层面的政治魄力,持之以恒、扎扎实实开展工作,充分彰显中国特色的合宪性审查制度的刚性与力度。

  * 梁鹰,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任。

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