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张晓燕:新时代党务公开的理论创新

时间:2018-05-11   来源:  责任编辑:fml

  尊敬的各位领导和同仁们,下午好!

  新时代要有新气象新作为,党务公开条例(试行)是在党的十九大之后颁布施行的首个规范党务公开的党内法规,呈现出新时代推进国家治理体系和治理能力现代化新气象,也是依宪执政和依规治党的新作为,彰显了中国共产党的政党自信和主动接受监督的政治自觉。以党内公开条例为标志,党务公开步入了常态化、制度化、规范化的轨道。今天我就围绕新时代党务公开的理论创新,谈三点体会,跟大家交流,求教于大家。

  一、党务公开的理论体系已经形成

  党务公开条例构建了党务公开的制度框架,以制度框架为标志,党务公开的理论体系初步形成。我把党务公开的理论体系概括为:以贯彻落实党的十九大精神和推动全面从严治党向纵深发展为目的,以提高党的执政能力和领导水平为主线,以发展党内民主和加强党内监督为实质,以原则为规制,以建立健全统分结合的领导体制为主导,以实现党务公开主体全覆盖为突破口,以规范党务公开内容和范围为重点,以规范党务公开程序和方式为载体,以加强对党务公开监督和追责为保障。

  在条例试行过程当中,我提出党务公开理论体系已经形成,主要是基于以下三个方面的判断:一是党务公开条例(试行)是党中央经过深思熟虑后作出的慎重决定;二是党务公开制度的理论逻辑已经形成,这就是为了实现执政使命必须巩固党的执政地位;要巩固党的执政地位,必须经受住四大考验、化解四大风险;必须加强对权力的监督和制约,让人民监督权力,让权力在阳光下运行;而民主监督是权力运行的基本保障,公开则是民主监督的逻辑起点。三是党的十八大以来党内法规制定水平有很大提高,为这部条例的制定质量打下了良好基础。因此,经过一段时间的试行之后,会对党务公开条例(试行)中的内容、程序、方式等具体方面进行积极稳妥的、与时俱进的修改,但是在党务公开的目的、实质、主线、原则、主体、监督与追责等重要方面,除了进行个别微调与完善以外,不会做太大的调整和修改,在总体上会保持基本稳定。基于这样的判断,我认为尽管党务公开条例仍然在试行过程当中,但是,今后不会对这个条例做“伤筋动骨”的修改,因此我认为党务公开的理论体系已经形成。

  二、党务公开理论创新的重要成果和特点

  第一,调整思路和明确定位党务公开目的,推动全面从严治党向纵深发展。党务公开的目的是什么,这是党务公开的首要问题,决定着党务公开的原则、内容及其范围。过去一些规定把发展党内民主作为党务公开的唯一目的,而这次条例在第一条里面开宗明义对目的做出全面规定,同过去的相关规定比较起来看是有调整的,明确党务公开的目的分层次,定位甚明了。

  一是贯彻落实党的十九大精神,其实质就是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,因为习近平新时代中国特色社会主义思想是十九大报告的纲和魂。事实上党务公开条例是被纳入到第一个党内法规五年规划的,党中央选择在2017年底颁布施行此条例,既符合这个规划的时间安排和任务要求,又是在十九大之后,真是恰到好处,顺理成章地把党的十九大精神贯彻在这个条例当中,这是这个条例最重要的理论创新和思想成果,历史意义深远。

  二是把全面从严治党作为党务公开的直接目的。改进作风建设是全面从严治党的重要内容,但不是全部内容,如果认为改进了作风就完成了从严治党的任务是不全面的,从严治党不能简单作为口号去喊,必须体现到一切活动当中。党务公开是全面从严治党的其中应有之义,又是推动全面从严治党向纵深发展的重要步骤,把党务公开纳入全面从严治党的重要内容之中,把全面从严治党作为党务公开的直接目的,是党中央在新时代坚持把全面从严治党贯穿于改革开放和现代化全过程,贯穿于党的建设和党内生活各方面的重要举措和重要安排,是党务公开领域的重要创新成果。

  三是党务公开的实质是发展党内民主和强化党内监督。党务公开的实质是什么?可能理论界有不同看法。我认为党务公开的实质是发展党内民主和强化党内监督。但是党务公开条例和党内监督条例又有所不同,党内监督条例的侧重点是发挥自上而下的组织监督作用,而党务公开条例则侧重发挥自下而上的民主监督作用,以公开促监督、促落实,两个条例相得益彰,又有各自的特点,共同形成了对权力运行监督和制约的两个制度体系。同时党务公开不仅仅是为了强化监督,更是为了尊重党员主体地位,保证党员民主权利,落实党员知情权、参与权、选举权、监督权,党员的知情权、参与权不仅有监督作用,它们和选举权一样本身就有主体权利的存在价值,也是调动全党积极性、主动性、创造性的党内法规制度保障。党的十九大报告把调动全党积极性、主动性、创造性作为新时代党的建设总要求的着力点,党务公开条例(试行)的颁布施行,是中央决策层在新时代在党的建设总要求着力点上着力的重要举措和重要安排。

  第二,党务公开原则坚持继承和创新相结合,为党务公开工作设置规制。党务公开条例规定了四个原则,就是坚持正确方向、发扬民主、积极稳妥、依规依法四个原则,既有继承、又有创新,两者是有机统一的。在继承方面,主要是发扬民主原则,这方面和政务公开有共同特点,同时又针对党务公开不同于政务公开、司法公开的一些特点,强调要坚持积极稳妥的原则。在创新方面,主要是坚持正确方向和坚持依规依法的原则。其理论创新有三个方面:一是坚持正确方向,这是党务公开四个原则的首要原则,也是为其他三个原则设定了规制,其他三个原则应该依次展开来进行,这本身就体现了党务公开理论创新。

  第三,科学定义党务公开的含义,奠定党务公开的基础。一是明确进行党务公开的内涵指向,是党组织实施党的领导活动和坚持党的领导的任务。二是有关事务的表述,使党务公开的范围更加明确,留出了余地,开设了窗口。三是强调党务公开必须按规定进行,强调党务公开的规范性,可以有效避免党务公开的随意性。四是明确了党务公开在党内和向党外两个范围公开,涉及到人民群众切身利益的要向党外公开,体现了我们对党的执政规律认识的深化。

  第四,首次实行党务公开主体全覆盖,彰显了政党自信。表现在两个方面:从纵向来看,首次实现了从党的中央组织、地方组织和基层组织的全覆盖。从横向来看,首次实现了我们党的各级纪委、工作机关以及其他党的组织的全覆盖,也就是说党务公开的组织主体实现了一个都不能少。其中,特别是把党的中央组织首次纳入到公开主体范围,推动党务公开实现了历史性的突破。这个突破口的确立是以党中央十八大以来党务公开取得扎实成效为基础的,彰显了中国共产党新时代开放透明的崭新姿态和政党自信,有利于增进人民和全体党员的“四个自信”。

  第五,以关联度为标准确定党务公开的范围,解决了党务公开范围合理性难题。这是新时代加强党的长期执政能力建设的制度落实。党务公开的范围包括四个方面,除了必须向全党公开以及向党员公开的党内公开以外,其它三种情形都是向社会或者群众公开,表明党务公开不仅仅是党的自身建设问题和任务,实际上党务公开也是我们党依宪执政的一个重要内容和任务,充分表明决策层提出要把党务公开放在中国特色社会主义伟大实践中去谋划和推进的要求不是一句口号,已经被扎实地嵌入到党务公开的内容和范围的制度设置当中。党务公开已经成为中国共产党践行党的宗旨、密切党群关系的重要途径和制度安排。

  三、党务公开理论创新的几点思考和启示

  一是关于党务公开的安全底线问题。条例里面用专门的条文对党务公开不得危及政治安全,特别是政权安全、制度安全等9大安全方面的一些规定,此规定事关重大,非常必要。为了贯彻执行这个条款,需要对一些方面的安全内涵做出明释性规定,因此我建议可以考虑两种方式,要么专门制定一个规定,名称可暂定《党务公开不得危及国家安全的若干规定》;要么在修订党务公开条例的时候用专门的条文列举出危害危及相关安全的具体内涵,我自己更倾向于选择第一种情况和办法。

  二是党务内容是否包括党内法规问题。应该说党务公开的内容应当包含党内法规,这已经形成共识,可是党务公开条例为什么没有在公开的内容里面把党务法规列入进去呢?是简单的疏忽吗?我觉得在今天党务公开法规“立法技术”背景下,绝不是简单的疏忽。其原因是由于《中国共产党党内法规制定条例》里面已经有党内法规应当公开的明确规定,为了避免重复,党务公开条例就没有再做出相应规定。但是从实践来看,我建议在修改党务公开条例(试行)的时候,在党务公开的内容部分把党内法规增写进入,一目了然,便于在实践中“一揽子”贯彻和执行,且就党内法规这么一个词语,不存在过多内容和语言表达重复问题。

  三是关于执行涉及党务公开党内法规各项关系问题。除了党章、准则等法规有党务公开的规定以外,我梳理了一下,大概还有10余部条例级的党内法规涉及到党务公开的规定。党务公开条例规定和其它的条例之间的规定之间是什么关系呢?是一般规定和特别规定的关系吗?党务公开条例里面没有做出相应的规定,因此我建议修改党务公开条例(试行)的时候,在附则里面增加关于处理党内法规之间关系的适用原则规定。

  最后一点是关于党务公开和党务公开意见之间的关系。《意见》是关于基层党组织实现党务公开的意见,它颁布实施在前,党务公开条例是在之后。从理论上说,党务公开条例(试行)已经把基层组织党务公开纳入其中了,可是,党务公开条例(试行)里面并没有说以往的包括《意见》相关规定和规范性文件失效,在这里执行过程中就会遇到一些具体的问题,比如说意见里面关于结果公开,党务公开的时效规定,防止形式主义等等,是因为不科学而扬弃了?是被吸纳了?是问题得到解决了?还是因为不具备条件暂时不作规定、或者其他什么原因?不能简单一概而论,要具体问题具体分析。比如说党务结果公开,按照党务公开条例(试行)规定,“情况”是一个综合概念,应当包括结果,但是,在实际操作中公开情况的时候可能不一定公开结果,因此我建议在修改条例的时候明确规定在哪些方面要实行结果公开。还有依党员申请公开,这是一个被动公开,这是意见里的规定,可是这次条例规定是主动公开,是否意味着这个不能做呢?我今年3月份在地方调研的时候,有的地方遇到了两起案例,就是遇到了党员提出这个问题。因此我建议修改的时候,可以实行党组织主动公开和依党员申请公开相结合,当然了还有很多具体的问题可能需要去进一步深化研究。

  不妥之处,请大家批评指正,谢谢大家!

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