巡视制度是中国古代监察制度的主要形式，其显著特征是皇帝和中央监察机关定期或临时派遣官员巡视地方，以达到监察百官、察举非法、反腐肃贪和惩奸除恶等作用。巡视制度是具有中国特色的官制文化的重要组成部分，它萌芽于“三皇五帝”时代，确立于秦汉，完备于隋唐宋，成熟和强化于元明清时期，历代相沿，经久不衰。在形式上，有皇帝亲自巡视，也有皇帝派遣官员代为巡视，后来逐渐发展为设立中央和地方监察机关，派遣巡官到中央部门和地方巡视。巡视既有明察，也有暗访。明察是公开巡官身份，所到之处，“地动山摇”;暗访是不张声势地深入民间微服私访，谓之“行路御史”。巡视制度是中国每个朝代的君主都采用的一种监督行政官员的监察形式，目的是震慑百官，巩固和强化其统治地位，因此在国家监督体制中具有举足轻重的地位和作用。

　　萌芽时期

　　在远古的尧、舜、禹时代，“天子适诸侯，为巡守(狩)”，即天子对各地进行自上而下的巡察，形成了后来巡视制度的雏形。如尧命舜摄行天子之政，舜即开始巡视东南西北四方，确立了“五岁一巡狩”的制度。《尚书•舜典》记载了舜巡视四方的情况：“岁二月，东巡守，至于岱宗，柴。”此后，夏、商、周三代均循此制，但天子巡狩的时间各不相同。《尚书•甘誓》有夏启“乃召六卿”议事的记载，商代甲骨文中也有“东吏来”，“乃令西吏”等记载，“东吏”和“西吏”指派于东或于西的使者，其所负使命即有监察诸侯国对中央是否忠诚并向天子汇报的职责。西周时设立监察御史，但只是君王左右负责拟文记事、保管典籍的官吏。当时设有称为“方伯”的官吏，“受命于王”，对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。至春秋战国时期，巡视仍以国君为主，国王有“巡县之制”，国君、相国、郡守都可以巡视地方。监察御史也开始行使监察职能。齐相管仲认为，监察御史对于君主统治具有主动性，“一曰长目，二曰飞耳，三曰树明”。从总体上看，“巡行”的最初作用是为了维护部族间的秩序，方便天子了解诸侯治理政务的情况，虽然也有整顿吏制，纠察不法行为以及选拔人才的作用，但没有形成制度，偶然性很大。而且，这时的巡视并不是专职巡视，既没有独立的巡视机构和体系，也没有专职的巡视使臣和法规，巡视和监察活动也比较简单，因此仅仅是巡视制度的萌芽和初创阶段。

　　建立时期

　　秦始皇统一六国后，先后五次“巡行”，以加强中央集权的专制统治。同时，改以前的“方伯”巡视为中央派人巡视和郡级定人巡视。朝廷三公之一的“御史大夫”最重要的职责是监察百官，等于副丞相，可以递补相位，其下有御史中丞、侍御史等，位高权重，百官畏之如“风霜”。后有诗云：“扶颠待柱石，独坐飞风霜。”汉承秦制，设御史台，隶属少府，“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”，其监察范围包括“词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所当服”。当时御史中丞与尚书、司隶校尉朝会皆专席而坐，史称“三独坐”，地位十分显赫。汉武帝时，创设了对地方监察的刺史制度，采用巡视的方法监察郡县，开始了中央政府监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国分为十三部，每部设立一名刺史，其工作方法是“乘传周流”，其职责被钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖郡国，称为“行部”，监察郡守、国相、诸王不法行为。同时，还设立了督邮察县制度，即在郡级地方政府增设督邮一职，采取巡部方式，掌管县内官吏的监察。为了防止监察机构坐大失控，朝廷规定监察官员必须接受监督，所谓“惧宰官之不修，立监牧以董之;畏督监之容曲，设司察以纠之;宰、牧相累，监、察相司”。宰、牧相累，是行政权与监察权之间相互制约;监、察相司，是监察机构之间相互监察。这一时期是巡视制度的发韧期和建立期，其显著特征是分层与分部巡视相结合，有章可循，职权分明，各司其责。至魏晋时，御史台脱离少府，成为独立的监察机关，由皇帝直属，号称“天子耳目”。南北朝时期，司隶校尉合归御史台。御史台则完全跃出百官之列，成为直接受命于皇帝的监察机构，称为“南台”或“南司”，地位特殊。

　　完备时期

　　隋朝仍沿袭御史台制度，以御史大夫为首长，设监察御史巡察地方。监察御史代表皇帝出巡地方，监察郡县，以保证中央集权的统一性。为了进一步加强巡视制度，隋在御史台之外又增设司隶、谒者二台，三台分理监察。司隶台是专门监察诸郡的机构，以司隶大夫为长官，佐官有别驾二人，分监京师和东都;所属刺史十四人，掌巡察畿外诸郡。每年二月巡郡，十月入奏。又颁布“司隶六”的监察法条，制定《开皇律》的刑律，建立起一套较为完备的巡视机制。唐初，随着中央集权不断增强，巡视制度有了较大发展。首先，中央御史台分设三院，各司其职，分工明确：台院是御史大夫本部，主掌纠察中央百官;殿院主管殿廷供奉之仪式，并随皇帝巡幸;察院负责地方巡察。在“一台三院”的体制内，各部门职责明确，互相配合，对中央和地方形成系统分察制度，而且法规完备，为以后历朝所效仿。其次，建立了“分道巡按”制度，以弥补御史台不定期出巡的不足。“分道巡按”是中央对地方的一种经常性的巡回监察制度，担任巡按使的官员可以是监察御史，也可以是其他御史甚至行政官员。贞观时，天下分为十道，定期派遣官员巡察地方。《新唐书》载，贞观初年“遣大使十三人巡省天下诸州，水旱则遣使，有巡察、安抚、存抚之名”。武则天时巡按使定额八人，每年春秋两季出巡地方。唐中宗时，设各道台使二十人，选择内外官五品以下贤明清廉者充任。巡按使的职责是代天子出巡，“大事奏裁，小事立断”。宋朝继承了唐代的三院御使之设，御史掌握“肃正纪钢，纠劾不法，自朝廷至州县，由宰相及于百官不守典法，皆合弹奏”的职权，又将门下等省的谏诤权别立为谏院。此前，御史主弹劾，言谏主讽诤，到宋代御史可以参与言事谏诤，形成台谏合一，成为很大的制约力量，以至于出现“宰相但奉台谏风旨而已”的局面。宋代对地方巡察的机构总称为“监司”，皇帝可以通过监司出巡制控制地方官吏。依律，监司要在一年或二年内巡遍所辖地区，出巡时在地方上逗留的时间“无公事不得住过三日”，违反规定的监司就会受到处罚。

　　成熟时期

　　元代以后，巡视制度得以进一步强化。元世祖至元二十八年，诏书云：“改提刑按察司为肃政廉访司，每道仍设官八员，除二使留司以总制一道，余六人分临所部，如民事、钱谷、官吏奸弊，一切委之。俟岁终，省、台遣官考其功效。”当时，全国划分为二十二个监察区，察院派“肃政廉访使”常驻地方，并在江南和陕西设“行御史台”，作为中央御史台的派出机构，以统治各道。根据规定，廉访使除两人留守外，其他人员一年的主要工作就是巡视各地，“副使以下，每歳二月分蒞按治，十月还司”，负责对所属地区路、府、州、县经常性的巡察任务。明初，太祖朱元璋经常不定期派出监察御史巡按地方。他在敕谕中反复重申：“风宪作朕耳目，任得其人，自无壅弊之患。”明成祖朱棣即位后，正式确立御史巡按制度，按当时十三省区划设十三道监察御史一百一十人，再从中选派巡按御史。选派巡按御史的条件和程序十分严格，先由都察院选出两名候选人，引至皇帝面前，请皇帝钦点一名。明成祖称：“御史，朝廷耳目，非老成识体者不任。”十三道监察御史平时归中央都察院管理，但在履行职能时却不受都察院控制，直接对皇帝负责。巡按御史代表皇帝巡视地方又叫“巡方御史”，俗称“八府巡按”，权力极大。每当地方发生重大事件，皇帝就派较高级别的都御史带衔出巡，不仅行监察权，有时也兼管行政、民政叫“巡抚”。开始是临时性派遣，后固定设在内地或边疆地区。这是巡视制度被强化和日益成熟的一个重要表现。此外，为监督六部的活动，明朝还在中央设立“六科给事中”，“掌稽察六部百司之事”，并在各省设提刑按察司，负责对所属地区经常性的巡察。多种方式相互交叉，相互补充，形成了全新的巡视体系。再加上“东厂”和“西厂”的特务机构，明王朝对中央和地方官员的控制可以说达到了空前的程度。清袭明制，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视，不同的是将监察御史改为十五道，比较精简。但清朝御史机构的地位进一步提高，都察院不仅“纠劾百司，辨明冤枉，提督各道”，还有代“天子巡猎”、考察“政事得失”的职能，监察御史被誉为“天子耳目之官、朝廷之心腹”。雍正曾反复强调：“科道乃朝廷耳目之官，所关甚大。”康熙经常亲自巡视地方，他说：“臣下之贤否，朕处深宫何由得知?缘朕不时巡行，凡经历之地，必咨询百姓，以是知之。”入清以后，“六科给事中”并入都察院，由六科给事中和十五道监察御史分掌中央和地方巡察，台谏合一，成为国家机器十分重要的组成部分，为清初“康乾盛世”提供了重要的制度保障。

　　特点和本质

　　从监察对象看，古代巡视制度主要是针对各级官员，防止其对君主不忠、谋反或违法乱纪，为巩固和强化君权服务。从职能上看，巡察官员主要有五项职责：一是监督朝政，驳正违失;二是纠弹百官，察举非法;三是检查政务，考察民情;四是推鞫狱讼，审录冤枉;五是广施恩惠，举荐人才。如果要总结一下，中国古代巡视制度具有如下特点：(1)官员职责明确，有完备的法规依据和法规保障。如汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》、唐代《巡察六条》以及明代的《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》等，都是专门的巡察法规。此外，中央巡察官员的权力直接来源于君主，只对君主负责，不受其他部门干扰，便于独立行使职权。(2)官员出巡具有很大的权威性。由于代表君主行使监察权，巡察官员能够“以小监大”、“以卑督尊”，如汉代刺史的秩位只有六百石，却能监察二千石的地方长官。而且巡察官威势极大。在唐代，有“御史出巡，地动山摇”的说法。在明代，巡按御史虽然只有七品，但即便是三品以上的布政使、按察使等地方大员也“唯唯承命”，州县的一般官员更是“迎跪道旁，倘遇风雨，即知府亦陷膝泥中”。(3)出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史，每年8月下去巡察，年底结束，有4个月的工作时间。唐代监察御史出巡可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区视察。这些官员长期流动，一般不长驻一地，没有固定的办公场所，不是地方一级行政机构。而且愈到后来，出巡时间愈长，明清时的“巡抚”甚至成了地方一级行政长官。(4)注重对巡察官权限的设置。按照顾炎武的说法，中国古代监察官的特点是“人众、秩卑、权重、职广、位显”。“人众”是指其在政府机构系列中占有一定的比例，而且兼负监察职责的官员往往更多;“秩卑”是指其品级较低。明代监察御史秩正七品，同地方县官，给事中则只有从七品;“权重”是指其权限较大，具有相对独立性;“职广”是指其职责十分广泛;“位显”是指其地位非常显要。这样定位是保证巡察官员能够无所顾忌，不畏权贵，独立行使监察、惩处大权。但是，从本质上看，无论是监察制度还是巡视制度都是“人治”而非现代意义的“法治”。尽管其制度有“法规”依据，在“朕言即法”的封建时代，“法”既不能代表人民的意志，也不能反映人民的利益。也就是说，它在本质上是为君主集权服务的，是为了帝王的“江山永固”，最终维护的是统治集团和官僚阶级的利益。由于巡视制度有惩治腐败的一面，在一定程度上得到了老百姓的拥护。巡视制度与西方以“分权”为特征的横向权力制衡也有不同，其权力来源是君主，是用“君权管臣权”，而君权是不受限制的。一句话，古代巡视制度是为维护君权而设置的，是“王霸之术”的一种具体形式。

　　历史作用

　　在中国古代，由于生产力落后，交通信息不便，中央和地方以及中央各部门之间不能及时沟通，巡视制度在防止中央和地方官员与君主离心离德、结党营私、贪污腐化等方面起到了一定的积极作用，在很大程度上调节了统治阶级的内部关系，缓和了社会矛盾，保障了国家机器的正常运转。首先，它有助于维护中央集权统治和国家统一。由于起到了中央对地方的监控作用，使得该制度成为我国古代社会长期沿用的一种重要的监察方式，加强了中央对地方的监控，有效地维护了封建专制主义的集权统治。其次，有利于防止官员贪污腐化。巡视制度注重实地考察，实地调查，主动出击，而不是坐等吏民检举，在一定程度上减少了官僚主义现象，提高了监察的实际效果。通过对一些不法官吏实行及时和有效的惩处，对遏制权力腐败有一定的震慑和警戒作用。再次，有利于加强对地方官员的考核，做到选贤任能。巡视制度打破了通过官方行文了解官场情况的局限性，扩大了信息来源，能够全面直接了解官员廉洁勤政的真实情况，有利于加强对官员的考核，做到选贤任能。由于是君主获取地方真实情况、进行决策的重要依据，巡视制度常常成为中央决策系统的重要组成部分。但是，不能因此夸大巡视制度对反腐的“重要”作用，甚至将之作为反腐的唯一手段或主要途径。事实上，中国历朝历代没有哪一个朝代真正解决了腐败问题。明太祖朱元璋对贪污60两银子的官员即“剥皮实草”、“株连九族”，也没能阻止腐败官员“前腐后继”。阿克顿有一句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”封建专制制度好比一堆垃圾，必定滋生苍蝇和蚊子。今天灭了苍蝇和蚊子，明天又爬出蟑螂，等抓完蟑螂，过几天又跑出老鼠。总之，防不胜防，抓不胜抓。因此，要彻底根治腐败只能从制度上下功夫，改变过分集中的权力结构，使腐败没有机会。封建专制制度之所以腐败，根本原因是官员集立法、行政和司法权于一身，所有的事情“一言而决”。由于老百姓不懂专制与腐败天然共生，总是将希望寄托在好皇帝和清官身上，怎能不哭瞎眼睛呢?

　　实质上，巡视制度也会不可避免产生各种弊端。首先，由于赋权过重，导致巡察官员权力扩张，一方面干扰地方行政，另一方面助长其营私舞弊、贪污纳贿。东汉末年，刺史对地方行政已不仅是干预，而是直接成了郡县之上的行政长官，以致天下大乱。明清时期，巡按御史贪腐更甚，他们公然索贿，“剥上媚下，有同贸易”，致“不肖有司应劾者，反以贿得荐，不应荐者，多以贿荐”。由于巡视制度百弊丛生，伍廷芳痛斥其非：“既需给以盘川，又累地方之供应。所带不法人役，时或狐假虎威，苛索抽丰，沿途骚扰，是为耗费病民之一害。”其次，巡察官常常成为朋党争斗的工具。这种现象唐宋即有，明清更甚。明熹宗时，魏忠贤阉党专权，许多巡察官投其门下，互相勾结，“权珰报复，反借言官以伸;言官声势，反借权珰以重”。康熙时，左都御史王鸿绪与少詹事高士奇“植党为奸”，招权纳贿，给事中何楷等也“依附坏法”。乾隆年间，左副都御史仲永檀与大学士鄂尔泰家族“结党营私，纠参不睦之人”。到了晚清，巡察官基本上成了政治斗争的工具。参谁不参谁，全看背后的政治势力操控。再次，为了防止巡察官员腐败，皇帝又隔三岔五派谴私人心腹，监督包括巡察官在内的各级官员，如此“架屋叠床”，“补丁之上再套补丁”，大大增加行政成本。如汉武帝经常派“绣衣直指”持节到各地，察看刺史和地方官员的工作。唐明时期，太监往往担当这类角色。到了清代，皇帝对手握重权的汉族大员不放心，往往派旗人充当这类角色。正如黄宗羲所言：“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私;行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。”事实上，这是帝制的必然，也是集权制解不开的死结。第四，巡视制度在“效用论”上存在边际效应递减的情况，即每用一次，其效用就会递减一分。一方面，庞大的官僚队伍形成了重重叠叠、错综复杂的关系网，影响和阻止了巡察官员发挥职能;另一方面，随着中央集权的削弱，地方势力就会坐大，巡视制度就逐渐流于形式。中国历朝历代末期，巡视制度的“正能量”日趋减弱也是这个道理。

　　可以看出，巡视制度在本质上是封建专制主义的产物，是为加强和巩固君权服务的。现代社会，已经很少有国家从中央往地方大规模派人“巡视”和“反腐败”，都是用制度和法律将权力关进笼子里，使其不能腐败和不敢腐败。因为权力有制衡，即使腐败也很快被察觉。作为“人民当家作主”的国家，我国的官员不是封建“官老爷”，而是人民“公仆”，我们主要是用好的制度和法律去制约权力，从源头上遏制腐败，使腐败没有藏身之地。因此，巡视制度，只是反腐的次优选择。对于历史上的巡察制度，我们可以“古为今用”，批判地继承其合理内核，但决不能照搬照用。同时，对于西方发达国家好的、行之有效的反腐做法，我们也要有勇气以“拿来主义”的姿态，吸取其精华，剔去其糟粕，“洋为中用”，为建设繁荣的现代化法治国家服务。(本文在《人民政协报》2015年3月6日发表，发表时有删节)