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巴黎气候变化谈判对未来中国能源战略布局的影响及中国的路径选择

时间:2017-09-05   来源:研究部  责任编辑:att2014

巴黎气候变化谈判对未来中国能源战略布局的影响及中国的路径选择

吕 江

  《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会将于2015年底在法国巴黎召开。此次巴黎会议的重要议题是,终结2011年以来,“德班平台”项下的气候变化谈判,并制定一份针对所有缔约方的、具有法律约束力的新的气候变化协议。毫无疑问,该协议一俟达成,不仅会对中国应对气候变化产生重大影响,而且亦会对与气候相关的能源领域形成强有力的挑战。是以,采取何种应对策略,特别是将能源棋子置于何处,无疑将是应对气候变化、保障能源安全,和促进中国经济发展的关键。

  一、巴黎气候变化谈判对中国能源战略布局的影响

  它对未来中国能源战略布局或将产生如下影响:

  (一)中国无法游离于碳减排协议之外,能源重新布局再所难免

  自《联合国气候变化框架公约》生效以来,中国一直游离在碳减排法律义务之外。然而,随着近年来国内经济迅猛发展,中国已成为全球最大的能源生产消费国,而随之碳排放也跃居全球首位。因此,国际社会要求中国加入强制减排行列的呼声也愈来愈强烈。更为重要的是,随着美国页岩气革命的成功,其从拒绝碳减排,转向了接纳碳减排,而美国这一立场的转变,无疑将加大中国在气候变化谈判上的压力。是以,与其徘徊在新协议之外,不如参与协议的制度设计,将主动权掌握在自己手中。

  然而,必须承认的是,一旦中国加入新的气候变化协议,则意味着原有能源战略布局需要进行重新调整。因为如何在石化能源和新能源之间找到一个度,如何在碳减排与经济发展的囚徒困境中进行理性的制度抉择,不仅是科学问题,更是一个战略布局问题。而且,这一战略布局的优劣将直接影响到未来中国能源安全和国家经济的稳健发展。

  (二)全球能源充沛虚实难判,维持能源恒定或偏执减排均存隐患

  无论是从国际能源署的预测,还是国内外油价的下跌,都试图在证明全球和国内能源供应的充沛。毋庸置疑,充沛的能源供给有利于新的气候变化协议的缔结。然而,当前这一能源形势,却有使人们忽视两个严重问题的可能。其一,协议的缔结如是建立在当前能源供给充沛的前提下,那么,碳减排的目标有可能会被拔高。其二,即使新协议中碳减排目标未被拔高,但如鉴于当前能源充沛,在能源战略布局上,一旦出现“跃进式”的碳减排,则势必损害中国能源和经济发展。

  这是因为,能源从来都不是直线发展的,尤其是在金融、期货等衍生品与能源相结合之后,这种供需变化就更显虚实相杂了。当前的能源充沛无疑存在诸多幻象,其很大程度上是多方面因素共同作用的结果,一旦其中任何一个链条断裂,能源充沛就会荡然无存,而且极有可能发生能源突变。具体而言:

  第一,美国的页岩革命支持了全球能源的充沛,但其页岩产量仍只能维持一个较短时期的充沛(产量与储量是两个概念),这已被国际能源署最新的研究报告所预测。更为重要的是,中东国家由于受美国页岩影响,收入锐减。因此,意欲通过扩大石油产量,降低油价的方式,拖垮美国的页岩产量。无疑,当前油价的下跌与欧佩克目前所采取的能源策略不无关系。而一旦美国页岩油气产量下,油价则必会高企。其实质不是能源产量不够,而是能源受政治影响产生的蝴蝶效应起了作用。

  第二,欧盟经济乏力,体现出能源过剩。由于金融危机,欧盟一直没有彻底摆脱经济困境。经济上的下滑,使其能源需求自然下降,全球能源则表现出过剩的幻象。然而,近年来,欧盟经济开始缓慢复苏,特别是英国、德国,二者的经济增长已颇有起色,这也就意味着欧盟经济正在恢复,能源需求会逐渐加大。能源充沛的场景不会维持很长时间。

  第三,鉴于油价下跌、特别是俄乌政治争端,俄罗斯向西的能源出口受到了重大影响,因此,克里姆林宫将目标转向东方,中俄能源协议则易被达成。然而,一俟前述因素消失,大批能源供应又会转向西方(能源协议并不保证强制供应),我们或将面临一个突变式的能源中断。这是中国能源战略布局中必须考虑的重大因素。

  基于这些原因,在能源战略布局上,维持原有能源结构恒定,不利于碳减排;但提高碳减排目标,将重点放在天然气和新能源上,又可能顾此失彼,一旦能源供应突变,则必会殃及国内经济的安全稳定。

  二、中国的应对策略

  巴黎气候变化谈判对未来中国能源战略布局产生的影响是巨大的。为此,应从两个方面入手,即一是从气候变化制度构建本身考虑;一是从能源自身发展角度考虑。

  (一)气候变化制度的构建

  1.气候变化谈判应注重从协议内容,转向内容与程序并重。这是因为,气候变化谈判,实质上一个不完全契约的缔结过程。用制度经济学的视角来看,在新的气候变化协议谈判上,无论缔约方如何努力,协议本身总是存在一些无法完全规定的事项。因此,在当前各国气候变化立场基本明朗的前提下,在内容上的纠缠已无多大意义;相反,应更多关注气候变化协议的程序性事项,以期协议缔结后掌握更多的主动权。譬如,对协议的修改、议定、表决的方式方法进行制度性选择。

  2.气候变化协议中的碳减排应与技术支持相挂钩。发达国家无疑在减排技术方面拥有更多优势,而技术的输入将直接关系到中国碳减排的成效。因此,在气候变化谈判中,中国的应对策略应尽可能将自身的碳减排与发达国家的技术支持相挂钩。唯有如此,我们才能在未来碳减排中获益。否则,鉴于中国高强度的碳排放,减排必将是一个巨大的压力包。

  3.应将气候变化协议作为气候相关领域的主导制度。尽管近年来中国自身实力得到强有力的提升,但在外交和国际法领域,西方发达国家仍占据着主导优势。因此,与气候相关领域的多头谈判和制度的构建,必会削弱中国的谈判力量。例如目前在航空领域的碳减排,如完全安排在国际民航组织之下,或将碳关税问题交由世界贸易组织处理,都会对中国产生不利影响。是以,应将此次气候变化协议以制度的形式确立为气候相关领域的主导规则。

  (二)能源战略布局的构建

  1.尽快组建能源部。目前国内能源治理方面,仍存在着多头管理的情况。这种分散治理模式的弊端越来越凸显。其不仅影响到能源企业的良性发展,而且亦对环境保护、国土资源等相关领域形成了恶性阻碍。此外,从全球能源治理模式来看,大多国家都建立起能源部或气候能源部。这种机构设置,无疑对于能源治理和温室气体减排都具有更高效的管理意义。而且更为重要的是,能源部的建立可以有效地划分出市场与政府的职权范围,这样既有助于防止国有能源企业的腐败问题,又可使能源企业的市场属性充分调动。

  2.尽快出台能源法。到目前为止,我国尚没有一部完整的能源法。能源法付之阙如的危害在于:一是相关能源子法的出台缺乏理论依据,更多地成了利益分配之法。例如《煤炭法》的修改迟迟不能开展,《天然气法》《原子能法》的尚未出台,都体现了此种困窘。二是原属能源领域的法律规制,由于能源法的缺失,而只能放在其他法律中,就造成能源治理上的不协调、碎片化,法律之间诸多的相互冲突直接影响到能源领域的良性发展。

  3.扩大能源市场化。在中国能源领域,市场化一直较低,特别是在生产端一侧。能源企业的垄断已带来诸多弊端。因此,对能源企业的市场化改革势在必行。特别是当前国内能源充沛之时,能源领域打破垄断,进行市场化改革正当时。应还能源国有企业的市场地位,同时扩大能源非国有企业进入。一个完善的能源市场将有助于中国抵抗更大的能源供应风险。

  4.加强能源基础建设。中国不是能源不够,而是能源基础设施薄弱。中西部的优质能源无法迅速配置,从而影响到能源生产和经济发展。同时,在当前中国经济呈现走低状态,加大能源基础设施的投资(其也符合国家“一带一路”的基本战略),无疑会促进经济发展,又能加强能源供应能力,可谓一举两得之策略。

  5.树立能源变革的指导思想。应将能源变革的指导思想纳入到能源战略布局中。以能源变革为目标,促进能源技术进步和能源市场化。

  6.将碳减排的主力放能源领域。新的气候变化协议主要焦点就在碳减排,而碳减排的发力点则无疑是在能源。与其所有企业都参与到碳减排中,将减排精力分散,不如集中力量先进行能源领域的碳减排。一旦能源领域的碳减排指标完成,整个减排就易于实现。然而,必须强调的是,能源领域的碳减排,不意味着减少传统能源的使用,增大可再生能源的使用。相反,应当是多元发展,即不排斥石化能源,又不反对可再生能源,而是支持所有的“新”能源。即在煤炭领域进行碳捕获与封存技术的商业化运行、扩大天然气领域,特别是基础设施建设,加快非常规能源的勘探,开展核能的建设投资、以及对风能等可再生能源的运行模式创新。

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