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《气候变化应对法》中法律责任的设置方案

时间:2017-08-29   来源:研究部  责任编辑:att2014

《气候变化应对法》中法律责任的设置方案

程雨燕*

  2012年4月,由中国社科院法学研究所草拟的《气候变化应对法》(建议稿)初稿(以下简称《建议稿》)在京发布,这是我国以“应对气候变化”为专题的第一个系统的法律建议文本。这标志着我国的气候变化应对国家行动正在经历由政策上升为法律的蝉蜕过程,立法已经进入实质性启动阶段。政策法律化的重要目标即为强制性,希望凭借法律的强制功能保障气候变化应对方案及行动的实现。《建议稿》因此突破以往气候变化应对的政策法规,首次引入“法律责任”章节,共11条。而此前《国家方案》、《应对气候变化的决议》,以及我国首部应对气候变化的地方性法规《青海省应对气候变化办法》等均未设置法律责任条款。但是《建议稿》的法律责任机制设计却因并不完善而受到某些专家的质疑。那么气候变化应对的法律责任机制究竟应当如何设置?

  首先,应当在《气候变化应对法》中专门设置法律责任章节。从立法实践来看,全球第一部确定温室气体减排目标的法案——英国《气候变化法案》,东南亚第一部气候变化法——菲律宾《气候变化法》等都没有设置法律责任。从立法理论来看,法学界对此一直存在两种不同的看法:一种观点认为,气候变化应对法不应是宣示性法律,而应是一部规范性、操作性强的法律,法律责任是立法过程中必须考虑的一个核心问题。另一种观点则认为,不应把法律责任作为立法的重点,从侧面提及即可。笔者则赞同前者,认为气候变化应对法的法律责任设定具有必要性,这是由气候变化应对法中政府主导型软法条款与硬法条款共存的特点所决定的。

  其次,考虑到《气候变化应对法》的特殊性,其法律责任设置应当符合五大原则。

  一部立法是否能够实现法治目的,是否能够达到预期的效果,在很大程度上取决于法律责任的设置是否科学。而法律责任的科学性又取决于其设计是否能够紧密契合相关立法的具体特质,气候变化应对法律责任机制的设计同样也必须基于气候变化应对法之特殊性分析而展开。目前较为成熟的气候变化应对立法模式大致呈现以下特点。其一,气候变化应对法中政府主导型软法条款与硬法条款共存,这一特点使其在保留软法优势的同时又尽量避免受制于软法缺陷。其二,气候变化应对法并非对于已有法律规范的覆盖替代,而是在其基础上所谋求的拓展与提升。其三,在全球气候变化的大背景下,气候变化应对法必然具有国内法与国际法两个相互影响的向度。其四,应对气候变化的现实及气候变化立法的价值取向都决定气候变化应对法须统筹并重“利益保护”与“利益促进”的双重目标而不可偏废。其五,气候变化应对法实质上以环境伦理为基础确认了生态市场经济的正当性。如何充分、准确把握前文所述的气候变化应对立法特质,系统研究及科学解答气候变化应对法律责任的规制对象、整体定位、责任形象、价值功能、规制强度等重大理论命题,量体裁衣地构建富有规制实效的法律责任机制无疑是该项立法之成败关键。

  根据《气候变化应对法》的如上特质,气候变化应对法律责任的设置应当遵循以下五大原则:

  一是法律责任的规制对象应当涵盖政府及公民。法律责任的设置具体到气候变化应对法中,结合其软法条款与硬法条款共存的特质应当表现为于软法领域约束政府行为,于硬法领域规制履行义务不能的行为人。

  二是法律责任的设计应整体定位于综合、协调与创新。这是气候变化应对法律责任机制设计的核心问题。由于气候变化应对法是对已有法律的拓展和提升,因此其法律责任设计具体需要解决内在体系完整,外在体系协调,以及内外体系皆要创新等问题。

  三是法律责任的形象应为带着镣铐舞蹈。这是气候变化应对法律责任设计所面临的不同于其他国内环境法的特殊性问题。由于气候变化应对法的形成具有国际法与国内法两个相互影响的向度,从而产生约束性与适应性的互动,即可以比喻为“带着镣铐舞蹈”。具体则需要解决如何有效追究政府不作为或乱作为的环境责任等问题,以期实现政府的“精确”作为。

  四是法律责任的价值功能应为惩罚、补偿与引导并重。气候变化应对法“利益保护”与“利益促进”目标并重的特点决定其法律责任的功能也应当是惩罚、补偿与引导并重。具体则需要解决如何适当限制惩罚功能、系统完善补偿功能、着力强化引导功能等问题。

  五是法律责任的规制强度应当宽严适中。气候变化应对法与传统环境法单一政府主导的模式不同,以环境伦理为基础确认了生态市场经济的正当性,这决定其法律责任的强度设定应当宽严适中。具体则需要解决法律责任中应以何种责任性质为主,在行政法律责任中应以何种责任形式为主,法律责任的成立应采取何种归责原则,承担责任的财产去向如何等问题。

  最后,《气候变化应对法》(建议稿)法律责任章节的具体完善途径如下:一是在修改时既要坚持以《环境保护法》为基础,遵循其修改后所确认的最新原则、制度和罚则,又必须结合自身的特殊性敢于科学创新。二是既要与国际环境的主流相吻合,反映世界立法文化的普遍趋势,又必须深深植根于中国国情的土壤而表现出中国立法的个性。三是应当树立整体全局的观念,注意:与其他法律法规的协调性;覆盖定责、分责、守责、问责、追责及完责整个环节;要涵盖责任的多类主体,如政府责任与公务员个人责任,领导责任与直接行为人责任,行政主体责任与行政相对人责任;覆盖责任的多种类型,如政府责任与社会责任,历史责任与现任责任,作为责任与不作为责任等;法律责任的分布需要通过加强事前法律责任,与事中、事后法律责任共同实现功能平衡。四是可以适当的采用超前立法,但是必须对其相关的法律责任设置进行全面的合法性审查。

  * 中共广东省委党校法学教研部教授。

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