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环境民事公益诉讼之多元原告主体间的顺位制度探究

时间:2017-08-29   来源:研究部  责任编辑:att2014

环境民事公益诉讼之多元原告主体间的顺位制度探究

山东科技大学 秘明杰

  【要报要点】中国环境民事公益诉讼法律条款的出现,为环境公共利益的维护提供了强有力的制度支持。然而,《民事诉讼法》与《环境保护法》中缺乏对国家机关和环保组织等多种类型环境公益代表主体之间的相互关系的规定,难以确定具体个案中原告主体资格的顺序和位次。这极易导致环境公共利益无人起诉,或者争相诉讼两种不利局面的出现。

  山东科技大学秘明杰的研究成果认为,中国环境民事公益诉讼能否取得成效的关键,在于多元公益原告主体间关系的恰当定位,而且应当以制度规范的形式对其资格取得、出任程序、顺序位次、相互关系等做出具体明确规定。

  一、中国环境民事公益诉讼原告主体资格多元化规定的法制现状

  从中国环境民事公益诉讼原告主体资格的立法现状来看,目前现有的条文既包括现《民事诉讼法》第55条,有关环境民事公益诉讼原告资格的概括规定,即“法律规定的机关和有关组织”可以对污染环境这一损害社会公共利益的行为提起诉讼;也包括《环境保护法》第58条,有关环保社会组织公益诉讼原告主体资格的具体规定,即“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,并专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织。此外,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》是可以援引用于提起环境民事公益诉讼原告主体资格的诸多规范性法律文件。

  依常理判断,在中国环境状况日益恶化的今天,与环境民事公益诉讼原告资格有关的规范性法律条文越是明确,那么,与之相关的案件数量也就越多、质量也就越高。然而,法律实践却曾在事实上证明并非如此。以2013年中国首个环境民事公益诉讼法律条款的出台为例,该条款实施之后的一年之内,竟未能有一件环境公益诉讼案件获得立案。这样的司法实践非但未能推动相关案件数量和质量的提升,反而致使环境民事公益诉讼的司法实践呈现出倒退的迹象。究其根源,在于环保机关、检察机关、环保社会组织等原告主体资格规定的笼统性和多元性。即便是在2015年的《环境保护法》与最高院的司法解释实施之后,多元环保公益诉讼原告主体间的顺序和位次规定,依然处于缺失的状态,这不利于复杂多样环境公益诉讼案件的解决。

  二、中国环境公益诉讼原告主体资格的立法与现实困境

  从中国既有的司法实践来看,环境民事公益诉讼条款施行之前,包括检察机关、环保机关、环保社会组织在内的多元化原告提起的环境民事公益诉讼案件在全国各地不乏其例。虽然它们都扮演着环境民事公益诉讼原告的主体角色,但是其各自出任原告资格的机理、程序、诉求、法律依据、结果归属等却各不相同。这正是环境公益诉讼条款施行之后,鲜有“法律规定的机关”提起环境民事公益诉讼的原因,也是相关法院对“有关社会组织”公益诉讼案件拒绝立案的关键。

  从横向而言,环境公益诉讼条款实施前后的环境公益诉讼案件中,环保机关、检察机关和环保社会组织是提起环境民事公益诉讼的三类主体。然而,对于同一个环境公益诉讼案件,上述三类主体同是作为公益诉讼原告时的角色和地位,中国的法律规范至今未给出确定性的规定。从纵向而言,某种类型的环境民事公益诉讼原告内部也存在多元化的情形,例如,对于同一起环境污染案件,符合起诉条件的环保联合会、自然之友、绿家园等中央和地方环保组织可能存在多地、多家充当原告的情形。对此,究竟应由何地的、哪家的环保组织向哪里的人民法院提起环境民事公益诉讼,法律规范也未置可否。

  此等立法现状之下,一旦出现多元化的环境公益诉讼原告主体在同一时间向同一法院(或不同地区的法院)提起民事公益诉讼,作为案件受理者的法院将借助何种制度、依据何种程序、确定由谁来出任环境公益的代表主体,则成为困扰法官乃至社会的难题。然而,环境公共利益的维护却不应因此而被拖延,甚至是置之不理。

  从环境法治的司法实践与长远发展来看,环境公益诉讼原告主体资格的顺序和位次应当做如下安排:环保社会组织是提起环境民事公益诉讼的主要力量或者生力军;环保机关作为民事原告提起环境公益诉讼是中国当今的临时举措,是环保社会组织欠发达时期的现实选择,长久来看,环保机关的民事公益诉讼原告地位终将被环保社会组织所取代;检察机关则是环境民事公益诉讼原告主体资格得以确定的主导力量,当然,在环保社会组织和环保机关这两类原告主体缺位时,检察机关可以依法定程序作为原告直接提起环境民事公益诉讼。

  三、中国环境民事公益诉讼原告主体资格的出任程序

  在多元环境民事公益诉讼原告主体并存的现实格局中,中国的环境民事公益诉讼制度中,应当创设具体个案公益原告主体资格的出任程序,赋予检察机关以原告主体资格审查权,确立环保社会组织的原告主体地位,设定环保行政机关民事公益原告的补充地位,明确检察机关民事公益原告的候补地位。此等制度设计,在具有可操作性、规范性、适用性的立法解释或司法解释缺失的当下,有利于消解多元公益原告在环境民事公益诉讼方面争相诉讼或者无人诉讼的尴尬局面。就提起环境民事公益诉讼的主体而言,应当从理论和实践两个层面,确定“法律规定机关”和“有关组织”的具体范畴,并就其提起环境民事公益诉讼的顺序位次做出规定,深入阐述此种程序设计的运行机制和理论依据。

  具体而言,在多元环境民事公益诉讼原告中,环保社会组织处于主体地位,是提起环境民事公益诉讼的主力军,而其召集、设立、运营、管理模式等,则影响到其出任原告资格的成效;环保机关处于补充地位,是现阶段中国环保社会组织不健全、环境民事公益诉讼刚起步的过渡性举措,然而就其本身职能权限而言,它是环境资源的监督管理机关,对于污染、破坏环境的违法行为,完全应该给予相应的行政处罚,而不是借助司法渠道进行民事救济;检察机关处于主导地位,一旦遇到环境民事公益诉讼个案中原告之间争相出任原告或者互相推诿无人出任原告之时,检察机关可依据法定程序确定环境民事公益诉讼的原告资格,如果确实无人就环境污染或生态破坏提起民事公益诉讼,那么检察机关也可经由一定的公开、公信、公示程序出任民事公益诉讼的原告。

  围绕环境民事公益诉讼原告资格这一焦点问题,中国的环境民事公益诉讼制度的设立,应当依据公益诉讼原告主体类型差异分三种进路展开立法,即对可能出任环境公益代表主体的检察机关、环保机关和环保社会组织三类主体,出任环境民事公益诉讼原告时的合理性、必要性、可行性在深入细致论证进行了的论证分析。例如,上述三类主体出任环境民事公益诉讼原告资格的优先性、顺位性、合目的性方面,中国应该在各个层级的法律规范上设立专门、明确、可行的条文依据。以便多种类型的环保公益诉讼原告主体在面对同一起环境污染或破坏案件时,能够理直气壮地作为环境民事公益诉讼的原告提起诉讼,无论这一原告是哪一个具体的环保社会组织、环保机关或者检察机关。

  在中国环境公益诉讼条款相对匮乏的今天,针对多元化的环境民事公益诉讼原告主体之间的复杂关系,只有在顶层制度设计中初步形成较为宏观和全面的立法思路,继而才能从各个具体的层面建立科学有序的程序规则,也才能得以使环境民事公共利益的维护得以贯彻落实。在当前中国,与环境民事公益诉讼原告有关的制度规范,正处于不断的探索过程中,仅仅只有《民事诉讼法》和《环境保护法》两部法律条文。而环境公益代表主体的多元化是其典型特征,为此,进一步明确和细化与之有关的条文规定,是中国环境法治发展的必然之路。

  中国环境民事公益诉讼制度应在现行规定的基础上,进一步研究确定环境公益诉讼原告主体资格的确定依据,以确保环境公共利益代表的恰当性,以及作为原告诉诸司法渠道维护公众环境权益的正当性、程序性与合法性。环境民事公益诉讼融民事、公益、环境三要素于一体,中国的立法趋势和司法实践来看,其原告主体资格类型多样,宜将环境民事公益诉讼的原告限定在检察机关、环保机关和环保社会组织三类主体范围内。并且,应当以规范性法律文件的形式,对上述三类主体提起诉讼时的资格取得、出任程序、顺序位次、相互关系等做出明确规定,以确保环境公益诉讼具体个案的提起和审理。为此,中国有必要从理论与实践、法理与制度两个层面,对环境民事公益诉讼原告资格的各种类型进行探究,以促进其良性发展。

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