国家立法机关主导慈善法终入立法程序

　　采用“大慈善”概念广开“善道”

　　□法制网记者 张媛 □法制网见习记者 朱琳

　　十二届全国人大常委会第十七次会议近日对慈善法草案进行了首次审议。

　　作为我国首部慈善领域的专门法律,慈善法草案可谓我国慈善事业立法甚至是社会领域立法的一个里程碑,是弥补慈善领域基本法空白的一大进步,对推动我国慈善事业健康发展具有重要意义。

　　然而,就是这样一部重要的法律,却经历了十年左右的“难产”过程。

　　制定慈善法经历十年“难产”

　　早在2005年,民政部就提出了慈善事业促进法立法建议,2008年慈善法列入十一届全国人大常委会立法规划第一类项目,2013年再次列入本届人大常委会立法规划第一类项目。但直到今年,慈善法才正式进入立法程序,“十年怀胎”终见开花结果。

　　十年里,我国慈善事业已取得长足发展,捐赠总额从2005年不足100亿元,发展到目前1000亿元左右。

　　对于慈善法“难产”的原因,北京师范大学中国公益研究院院长王振耀说:“近年来,慈善公益事业发展速度迅猛,立法必须要跟随其发展而变化,这可能就是立法耗时长的客观原因。同时,这中间还存在体制性原因,之前很多根本性问题没有达成共识,再加上立法经验不足等,导致慈善立法一再‘难产’。”

　　在王振耀看来,缺乏立法经验是慈善法出台耗时长的一个主因。慈善立法曾经是由行政部门来主导的,但行政部门众多,要达到各部门的统一认识相当费时,而且行政部门对社会的反馈不如全国人大顺畅,在争取社会各界的意见上存在一定困难。

　　民主立法开门立法之典范

　　“后来我们认识到,慈善法这样一部社会意义重大、社会地位高的法律,由行政部门来主导立法并不合适。而由全国人大内务司法委员会来主导,仅用了一年多时间就提请审议,办到了行政部门七八年都办不到的事,这创新了社会立法的经验。”王振耀说,更有意义的是,这也成为社会立法的典范,未来还会出台很多社会立法,都可以借鉴这个有益的经验。

　　中国劳动关系学院公共管理系教授杨思斌指出,慈善法草案由全国人大内务司法委员会起草,体现了由全国人大主导立法,通过良法实现善治的全面推进依法治国的精神。

　　“慈善法的起草过程,是中国立法史上民主立法、开放立法的一个典范。”杨思斌告诉《法制日报》记者,慈善立法的参与度是相当广泛的,参与讨论会的人员包括有关政府部门、地方民政、专家学者、各类社会组织、慈善界人士等。仅他自己所在的,由全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员、中国人民大学教授郑功成主持的国家社会科学基金特别委托项目《慈善事业立法研究》课题组,就召开了18次立法专题研讨会,先后形成了15个专题研究报告。

　　杨思斌回忆说,慈善法草案起草组对学术界组织的各类专题讨论会非常重视,经常派人参加各类会议,听取意见和建议。对各研究团队提交的研究报告和慈善法的多部立法建议民间版本也都进行了认真研究。“例如,在慈善法草案刚起草的时候,对于慈善信托是否要纳入慈善法进行调整,有不同观点。一种观点认为,我国已有了信托法,其中有关于公益信托的规定,慈善法没有必要重复规定。另一种观点认为,信托法虽有公益信托的规定,但多年没有被激活,慈善信托是发展慈善事业的重要模式,没有慈善信托的慈善法是不完整的。后来,起草组将慈善信托列为专章进行规定。”杨思斌说。

　　“慈善法立法曾征求社会各界的意见,经过社会各界的多次讨论,对慈善法的立法原则越来越有共识,条文越来越细化,立法时机也越来越成熟。”清华大学NGO研究所副教授贾西津说,这是一次很好的开门立法的尝试。

　　拓展慈善活动空间和领域

　　慈善法十年“难产”,在王振耀看来,还有一个很重要的原因,就是社会各界在思想理念上无法统一。

　　“以前人们对慈善很陌生,缺乏慈善理念,导致慈善立法中要解决很多不专业的问题,耗费了大量时间。对慈善理念认识的进步,需要全社会进行学习,用了近十年的时间其实也是可以理解的,毕竟政府、公众、社会都需要一定的学习过程。”王振耀说。

　　王振耀所指的理念上的不统一,就包括了关于慈善的定义。何为“慈善”,一直是专家学者们不断争论的问题。

　　“慈善法在立法之前,曾经经过多次研讨,其中的关键点包括如何界定慈善组织,慈善组织的概念和现有的社团、民非、基金会构成的三类社会组织的概念之间,是什么关系。”贾西津说,慈善组织的概念没有确定下来,也就是最基础性的东西没有界定清楚,将会给法律实施带来不确定性,因此,慈善法草案面临的任务仍然是明确这一界定。

　　普遍观点认为,慈善有广狭两义,“小慈善”指的是扶贫济困救灾,“大慈善”的含义除此之外还包括促进教育、科学、文化、卫生、体育事业的发展,环境保护等。

　　慈善法草案第三条规定了慈善活动的内容,包括扶贫济困、救助老幼病残;救助自然灾害;促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展;防治污染、保护环境;符合社会公共利益的其他活动。

　　“可见,慈善法倾向于采用大慈善概念,不仅把包括促进教育、科学、文化、卫生、体育事业的发展及环境保护等领域的公益活动都纳入了慈善法的调整范围,而且把符合社会公共利益的其他活动也纳入法律鼓励和促进的慈善范畴。这样,既与国际上慈善事业发展的规律相适应,也为中国慈善事业开辟了广阔的发展空间,体现了面向未来、面向发展的立法精神,是慈善法的重大创新。”杨思斌说。

　　在全国人大常委会会议上审议慈善法草案时,郑功成委员指出,草案解决了何为慈善这个关键性问题,为慈善事业的发展创造了条件。

　　同时,杨思斌介绍,我国公益事业捐赠法中关于“社会公益事业”的界定,不仅包含了传统的慈善即赈灾济困、安老助孤、帮残助医、支教助学等活动,还包括环境保护、社会公共设施建设以及促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业,具有更宽泛的内涵。

　　“随着我国法定社会保障制度的发展,特别是社会保险制度、社会救助制度的逐步完善,困难群体的生存与发展权有了具有强制力的国家保障以后,慈善事业需要拓展其活动范围,发挥其在社会建设和现代国家治理体系中的应有功能。”杨思斌说,事实上,我国的慈善事业实践也远远超出了扶危济困的范畴。因此,慈善法关于慈善的界定必然要向“大慈善”靠近,以广开“善道”,拓展慈善活动的空间和领域。