第二单元：行政诉讼制度完善

(13：30——15：20)

　　主持人：蒋惠岭(最高人民法院司法改革办公室副主任)

　　下午的议程正式开始。我们第二单元的主题是：行政诉讼制度完善。首先，我们请西安政治学院军事法学系副教授、中国政法大学法学院博士生傅达林做报告。

 

1.回归公法诉讼：行政诉讼法修改的目标——以国家治理现代化为背景

　　□报告人：傅达林(西安政治学院军事法学系副教授，中国政法大学法学院博士研究生)

尊敬的各位领导、各位学者、各位老师：

　　很荣幸参加这次论坛并获得发言的机会。我报告的题目是《回归公法诉讼：行政诉讼法修改的目标——以国家治理现代化为背景》。

　　首先，我谈一下选题的缘起及论文提出的问题。

　　行政诉讼法自从正式进入修法程序以来，各种方案、意见、争鸣、研讨层出不穷，到目前几乎所有的观点都出来了，但是修正案草案已经二审了，行政法学界依然在一些关键问题上难以达成共识，对修法的失望、沮丧溢于言表。为什么酝酿了这么多年的修法，依然难以形成共识?在我看来，由于缺乏对立法目标的足够审视，没有形成一个关于行政诉讼法修改的完整目标，所以大量“只见树木不见森林”的具体对策探讨，处在不同的价值冲突之中，很容易令修法落入顾此失彼或左右为难的窘境。因此，在修法进入操作层面的时候，或许有必要重新退回到最基本的问题上来：转型中国究竟需要一部什么样的行政诉讼法?其所要承载的功能任务究竟为何?

　　带着这样的追问，论文以国家治理现代化为背景，重新审视行政诉讼法的修改目标。本文提出和尝试回应的问题是：造成现实中私权困境的主要原因是司法救济不力还是公法秩序失范?现有的私法诉讼模式能否从根本上保障好私权?目前立法机关采取的修改方案能否彻底解决立案难、审理难、执行难?缺乏对整个行政诉讼功能定位的反思而立足于法律文本的“小改”，能在多大程度上回应修法的民间诉求?立足于此，本文提出了回归公法诉讼的最终修法目标，旨在推进我们对行政诉讼法修改的理论研究。

　　其次，我简要介绍一下论文的主要内容和观点。

　　论文首先分析了立法机关的修法目标是解决“三难”问题，但所采取的“小改”方案并不能实现这一目标。事实上，中国公民权利之所以很容易受到权力侵犯，最根本的原因在于公共权力缺乏公法秩序保障，权力的紊乱与失范造成私权大面积受损。但二十多年制度发展的实践，越来越倾向于以私权救济的模式来构造行政诉讼，从而造成权利救济不到位、公法秩序缺乏保障的多重纠结。因此，片面立足于权利救济来设计完善行政诉讼制度，不仅在权利救济的范围上受限颇多，也无法为私权提供一个安全的公法环境。

　　论文第二部分描述了当下中国公法秩序缺失的表现，集中体现为中央对地方行为失控，中央政令不畅，央地关系失衡;公权力大面积失范，违法或违反正当程序的决策缺乏监督和纠治，不作为、乱作为和违法行政现象突出;官民利益冲突加剧，群体性事件频发，政府暴力执法与公民暴力抗法陷入恶性循环。正是由于中国缺乏相应的保障公法秩序的法律机制，导致了公法秩序混乱，也将公民权利陷于危险状态。

　　论文第三部分考察了域外保障公法秩序的司法机制，包括德国、意大利的宪法诉讼制度，法国、德国、日本的行政诉讼制度，英国、美国的司法审查制度。虽然具体的制度上有很大差异，但一个共同点是，在国家的司法机制中，都注重将公权与私权、公权力之间的冲突纳入司法渠道，注重发挥司法在保障国家公法秩序中的功能作用，最终为私权创造良好的客观法秩序环境。

　　论文第四部分阐述了中国行政诉讼回归公法诉讼的必要性。司法是现代国家秩序建构不可缺失的重要机制，是国家治理体系中的重要一环。中国没有专门的宪法诉讼，也未采取统一的司法审查机制，这决定了中国的行政诉讼制度应当担负起公法诉讼的职能。这既是实现中央和地方关系法治化的需要，也是应对社会转型治理困境的需要，既是推进区域共治公法保障的需要，更是从根本上实现权利救济、推动宪法和法律实施的需要。

　　论文最后在保障公法秩序的目标下，对行政诉讼的构造提出了不完全的设想。一是从公法秩序建构的角度来考虑设立行政法院，不仅在于提高行政审判的独立性，更在于提高其专业性，以承担起公法诉讼的职能;而是围绕公法秩序推进诉讼类型化构造，在对行政诉讼作类型化处理的基础上，极力拓展客观诉讼种类，并对主观诉讼进行精细化整合;三是以公法争议为标准拓展行政诉讼受案范围，以加强行政诉讼对公法秩序的维护;四是增设机关诉讼，有效解决权力之间的冲突;五是简化被告规则，实现司法对行政权的统一控制;六是建立行政公诉，加强行政诉讼检察监督。

　　我汇报的最后一点是尚需进一步研究的问题。

　　论文虽然提出了公法诉讼的模式，但很明显对于立法机关而言显得有些“远水解不了近渴”，可能不会被主流观点所接受。本文所提出的诸多建议，能否为行政诉讼法所容纳，也不容乐观。我主要是提出另外一个可能的模式与路径，从国家治理的角度进行前瞻性思考。很明显，这种研究还是初步的，很多问题还需要进一步深入探讨。例如，行政诉讼在产生之初的公法诉讼属性如何，行政诉讼在保障公法秩序上是如何与其他机制相配合呼应，中国行政诉讼脱胎于民事诉讼对行政诉讼制度发展产生了什么影响，中国行政诉讼制度的功能究竟应如何定位，公法诉讼的构建面临哪些障碍，又需要哪些条件，等等。

　　与此同时，论文本身侧重于公法模式，但这并不意味着忽略行政诉讼私法救济的功能，实际上，国外有的行政诉讼是通过权利救济去促进公法秩序的。对此，也需要进一步研究：在中国，通过权利救济能否走向公法秩序目的。基于这样的思考，我在另外一篇论文中提出，就目前中国的法治发展阶段和国家治理现状而言，局限于规则精细化完善的“小改”，能否解决“三难”问题令人怀疑;而回归公法诉讼的“大修”，能适应“国家治理体系和治理能力现代化”的需求，但需要法院具有足够的权威，也需要政治体制改革的提速，这在目前条件难以一步到位;因此，现阶段较为适宜的方案是“中修”，按照主观诉讼和客观诉讼构造逻辑顺畅的诉讼规则，既能有效回应权利救济的诉求，破解行政诉讼“三难”困境，又开启保障公法秩序之门，为行政诉讼参与国家治理客观法秩序的建构预留了足够的发展空间。

　　我的汇报到此，恳请各位学者和同行批评指正!

 

　　□评论人：章剑生(浙江大学光华法学院教授、博士生导师)

　　傅达林教授以《回归公法诉讼：行政诉讼法修改的目标》为题，结合国家治理现代化之大背景，断定目前正在进行的行政诉讼法的修改“没有形成一个关于行政诉讼法修改的完整目标，而只是大量的“只见树木不见森林”的具体对策探讨。为此，他提出了论文核心观点：行政诉讼法修改的最终目标，应当着眼于国家治理的长远需求，针对公法秩序保障机制的缺失，回归公法诉讼的本质属性。

　　为了论证上述观点，他首先分析了公法秩序缺失的3大表现，然后将目光转向国外保障公法秩序的司法机制，在此基础上，他分析了(中国)行政诉讼回归公法诉讼的5个必要性，最后他在保障公法秩序目标下的行政诉讼构造条目下提出了6个方面的构造内容。总体而言，论文提出了一个很有意义的论点，也努力地作了较为规范的论证，以下就我读傅达林教授论文后遇到的几个问题，求教于傅教授及在座各位：

　　1.何谓“公法诉讼”?

　　若从主流学说看，行政诉讼是公法诉讼之一。但傅文对这一关键性概念并没有作出界定，也没有回答现在的行政诉讼是不是公法诉讼。依逻辑，“回归”两字表达了作者两层意思：(1)之前行政诉讼是公法诉讼;(2)现在已经不是公法诉讼了，故要“回归”到公法诉讼上来。这个说法也没有多大错误，但从论证逻辑上，傅文应当接下来告诉我们“公法诉讼”是什么，它有什么不同于行政诉讼功能?这样的论证才能衍接下一部分内容，用来解决公法秩序缺失问题。但傅文并没有依照这样的逻辑转开，而是转向讨论中国当下“公法秩序”缺失问题了。

　　2.“公法秩序”缺失与今天“行政诉讼法”自身问题有何相干?

　　公法秩序缺失的3大表现原因十分复杂，并非一二篇论文所能说清楚的。比如“中央对地方行为失控”是不是今天行政诉讼不良所致吗?“公权力失范”的原因是不是行政诉讼缺陷造成的吗?作者没有分析原因，让人有只看病症，不究病因之感受。若以公法秩序缺失为由，认为行政诉讼法修改要“回归公法诉讼”，在理由上似乎应当加强进一步论证。

　　3.无论是大陆法系的宪法诉讼、行政诉讼还是英美法系的司法审查，与本题“回归公法诉讼”之间的关联性有多大?

　　若以“外国有，我们也要有”这样的逻辑来推断结论，其可行性值得怀疑。况且，外国这些公法制度形成与发展，具有深厚的本国法背景，难以用来支持作者提出的核心观点。这部分内容与上下两部分之间的逻辑联系不是很清楚，似乎去掉这部分。也不影响作者所要表过的观点。

　　4.六大“构造内容”就是“公法诉讼”吗?

　　这个问题可能因为论文没有对“公法诉讼”所作的界定有关。从这部分内容看，论文似乎倾向于要把行政诉讼从主观诉讼(权利保护)改造为客观诉讼(规范维护)。在学说史，的确存在着“权利保护说”和“规范维护说”之说，但“权利保护说”仍处于主流地位，且实定法制度亦是如此。若行政诉讼真的依傅文所设计的那样回归公法诉讼，法院在逻辑上必然是“行政监督机关”，为国家法律监督机关，与《宪法》126条规定的“审判权”不合。故，在《宪法》126条架构下，行政诉讼的“监督”，不如说是权利救济的一种反射法效果。

　　以上意见，不尽成熟，供傅教授参考。

　　今天，我们在“国家治理现代化与行政诉讼”主题下论讨行政诉讼法修改问题，理所当然地把“行政诉讼制度”当然国家治理现代化的一部分，这样的定位是十分妥当的，也是十分必要的。

　　在既有宪法规定的框架性制度中实现国家治理现代化，我们必须充分认识这个框架性制度中的权力架构。在这个权力架构中，承担行政诉讼职能的法院能否与政府具有平起平坐的宪法地位，真正实现“法官没有任何主人”(香港首席大法官李国能)，不是法律性问题，而是政治性问题。这是行政法也是行政诉讼法修改无法回避的问题。所谓政治性问题，即作为权力中心的各级党委单向支配人大、政协、政府、法院和检察院乃至工青妇组织的权力，如何共同推进经济与社会全面发展的问题。从法律人角度看，把党委这种单向支配权力纳入法律框架，实现“依法领导”(把权力关进制度的笼子)才是国家治理现代化的第一要义。

　　今天，依法治省、县、水、林，法治浙江、法治杭州等延续了秦汉以来“法即工具”的法家思想的标语、口号，与法治国家、法治政府和法治社会阐释“法律至上”现代法治理念之间根本冲突，才是国家治理现代化的最大思想障碍。

 

2.法院行政立案权纵向监督机制运行的实证研究——以《行政案件管辖规定》第三条的适用为视角

　　□报告人：曹玉乾(北京市第一中级人民法院代理审判长)

尊敬的各位领导、各位老师:

　　大家好!非常感谢论坛组委会提供这个平台，能给我这个机会汇报我的一些思考和想法。我汇报的题目是《法院行政立案权纵向监督机制运行的实证研究——以第三条的适用为视角》，汇报的内容主要包括选题原因、基本思路、创新与遗憾三部分。

　　第一，选题原因。我选这个论题的最初想法，主要来自于工作实践中的困惑。《行政诉讼法》确立了“原告就被告”的管辖原则，基层法院承担了全国80%的案件量，但被告所在地基层法院的人、财、物各方面普遍受制于当地政府，“立案难”问题突出，尤其对法院“超过7日，既不立案也不裁定”，当事人反应强烈。司法实践中，当事人以基层法院“超期立案”为由向中级法院起诉，寻求中级法院救济的情况多发。大家在探讨破解基层法院“立案难”问题时，普遍将《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第三条作为加强监督的措施之一，冀望中级法院能发挥对下级法院的立案监督作用，“督促基层法院依法处理、指定管辖或提级审理”，但大多仅进行应然性的规范分析，缺乏对立案权纵向监督具体运作的实证性考察。实质上，往往“理

　　*北京市第一中级人民法院助理审判员，代理审判长。想很丰满，现实很骨感”，立案权配置和监督一直是困扰中基层法院立案部门的现实难题。为此，本文选取中级法院作为研究对象，以《行政案件管辖规定》第三条的适用为视角，对行政立案权纵向监督机制的实际运作进行实证考察，探讨该机制实际运行中存在的问题、原因和对策，以期对行政立案权纵向监督机制的完善有所裨益，能有助于破解“立案难”、保护当事人诉权，保障法院公正司法、提升司法公信形象。

　　第二，基本思路。本文对行政立案权纵向监督的相关规定进行了文本梳理，将法院内部的行政立案权纵向监督机制体系的构成归纳为审判监督、管辖监督和管理监督三个层次。行政立案权纵向监督机制作为一个系统，内部包含着若干子系统，同时又是外部更大系统的子系统，其不断地与其外在环境互动作用，内部也相应地在不断进行分化整合，以达到系统内外部的动态平衡和相对稳定。根据系统论的观点，以“环境、结构、要素”为变量，分析了行政立案权纵向监督的重心由理想化的审判监督向现实化的管辖监督倾斜的原因和变迁。相应地，行政诉讼管辖制度的功能价值从“两便”原则调整和转向为维护司法公正。因此，对行政立案权纵向监督机制从其越来越倚重的管辖监督视角进行实证考察具有重要意义。

　　《行政案件管辖规定》第三条赋予当事人对基层法院“超期立案”向中级法院寻求救济的权利。在矛盾化解在基层和赋予上级法院灵活决定权的基本原则下，该规定给予中级法院枢纽地位，通过中级法院对案件管辖的移转分配，发挥对基层法院立案权的纵向监督功能,保障当事人诉权的行使和实现。本文选取某中级法院作为研究样本，对立案权纵向监督机制的运行进行实证考察，发现该机制在破解基层法院“立案难”、保障当事人诉权方面有重要作用，但该机制还没有充分发挥其功能，存在管辖规定落实不到位、法官与当事人对司法解释的适用分歧大、中级法院为中心的案件分配权空置、特定情况下立案监督功能失灵等诸多问题。在分析问题产生的制度环境、法律规定、配套措施、思维观念、权力监督、现实掣肘等原因的基础上，本文提出明确司法解释适用条件和程序、制定符合实际的配套措施、强化当事人诉权保护的程序观念、限缩法律之外因素的考量范围、完善权力监督的法律责任体系、规范上下级法院审判关系等建议。法院应依法保障当事人诉权，“能立则立，不立裁定”，尽可能在现行法律的框架内确保当事人的诉求得到司法的裁判。尽量将上下级法院间的立案监督关系纳入《行政诉讼法》所规定的审判监督路径，尽量减少管辖监督的应用，让司法的尽量回归司法本身。

　　从“超期立案”管辖监督的角度，对行政立案权纵向监督机制进行实证考察并加以完善，对于破解“立案难”，保护当事人诉权，保障法院公正司法、提升司法公信形象有重要的作用。虽然这“仅是目前法治状况下的权宜之计”，但其“积跬步以至千里”的意义毋庸置疑。对于最高院后续推进的相对集中管辖试点来说，在目前条件下，相对集中管辖因长期对应、固定管辖，仍存利益勾连、异地结托的隐忧，无法完全消解集中管辖法院“超期立案”的问题，此问题的解决仍需中级法院充分发挥立案监督的功能。

　　第三，创新与遗憾。以愚之见，本文有所创新之处，一是总结提出行政立案权纵向监督机制体系，尝试将其分为审判监督、管辖监督和管理监督三个层次，分别为理想化状态、现实化策略和日常化手段，并将该机制体系作为论证基础;二是引入了系统论的分析方法，补强了价值意义分析，并将系统论贯穿全文，论述实证考察的意义、分析存在问题的原因、提出切合实际的对策。

　　本文虽贴近实践，有所创见，但文章还是欠缺一定的学术深度和理论厚度，引以为憾。此外，虽然在司法体制无法改变的情况下，“利用既有的制度资源进行适当的技术改造以实现司法公正不失为一种可行的改革进路”，但体制改革仍是行政诉讼无法绕开的问题。从根本上说，行政诉讼“立案难”问题实质根源于深层次的体制桎梏。问题的彻底解决，有赖于进一步修改《行政诉讼法》、《人民法院组织法》等相关法律规定，对行政诉讼体制进行重大改革(比如设置行政法院等)，才可能从更高层面上破解目前行政诉讼“立案难”的困局，更能够化解本文所涉及的技术性难题。但由于研究视角和研究方法所限，本文无法承载体制讨论之重，引以为更大的遗憾，希望以后能有机会向各位领导和老师们学习请教。

　　以上是我的汇报，不当之处，敬请批评指正，谢谢!

 

　　□评论人：林　沛(浙江省杭州市中级人民法院副院长)

　　各位领导、专家、代表，很高兴可以在这里发言。我用“发言”这个词，因为我想说的不仅仅是这篇文章。首先，说下对曹玉乾法官论文的看法。文章探讨了行政审判的两大难题之一，大家都知道行政诉讼最大的两大难一个是立案难，一个是下判难。曹玉乾法官试图通过探讨法院内部的行政立案纵向监督机制，针对该机制在实际运行当中的诸多问题，提出了很多加以完善的可行性建议，来实现或者说破解立案难，保护当事人诉权，保障法院公正司法，提升司法公信形象的目的。文章从《行政案件管辖规定》第3条出发，通过对某中级法院(北京一中院)处理因基层法院超期立案而向该院起诉的案件样本分析，对行政立案权纵向监督机制的运行情况、存在的问题、产生的原因、对策措施进行了深入研究。该论文结构严禁、层次分明、条理清晰、观点明确、行文流畅，也是因为这些优点，其文章受到了专家的一致好评，作为点评人，我也认真进行了阅读。对文中提出的问题、建议很赞同。

　　其次，作为一个分管行政审判工作的副院长，我谈下我对行政案件立案难的看法和感受，我认为行政审判立案难，其根本的原因不在法院不公正或者说法院的司法公信不够，而是我们法治建设的理想和政府依法行政的现状之间还存在着很大的差距，就如作者说的“理想很丰满现实很骨感”。行政审判的理想状态是充分保障当事人的诉权，对行政行为进行全面的合法性审查，发现问题，及时裁判。而现实情况是很多案件所涉及的问题不是那么单纯的，往往牵一发而动全身，个案的处理会危及面上的稳定，产生负面的影响，这样的情况下，受理案件容易出判决困难，法院面临的是一个烫手山芋，这样与其接到手里拿不出去，还不如不接，这可能是很多行政案件能不立就不立，可以不出裁定就不出的原因。会议之前，我也让我院立案一庭统计因基层法院超期立案而向本院起诉的案件情况。经过统计，三年来，杭州中院的这些案件也超过了300件，这是有据可查的，再加上一些口头的可能不止300件。应该说和我们曹法官文中分析的北京一中院的情况差不多，我们处理的方式也类似，几乎都是以转办的方式要求基层法院依法处理，甚至很多还是口头的方式，并没有指定管辖或者提级审理这样的情况。究其原因：一是我们也认为这些案件不符合立案的条件，更大的部分是虽然我们和基层法院有不同意见，但是我们也认为有些案件受理之后确实难以处理，所以我们虽然要求基层法院依法受理，但是我们并没有强求。

　　第三，我谈下行政审判立案过程中面临的另外一种现象，就是同保护诉权相关的另外一个头疼的问题——当事人滥用诉权的现象。上午我们的法官蔡惟专也说了这个问题。近年来的拆迁工作因为涉及的利益重大，日益受到关注，这也是行政案件受理的大头。一些专业打拆迁诉讼的律师甚至常住杭州，怂恿一些拆迁户同政府对着干，我们杭州不少区县法院都遇到类似的情况。一个被拆迁人可以就一个拆迁行为所涉及的每道行政程序、每个审批环节，所涉及到的每个行政机关提出行政诉讼，一个当事人可以提出10-20件行政诉讼案子，有涉及到信息公开的也有涉及其他的行政争议。这样的情况在我们现在案件多人少矛盾非常突出的情况下感觉到真的应接不暇。还有一类是针对公安机关的，有当事人以110报警处理纠纷为由多次报警，再针对公安的不予处罚决定或终止案件调查决定提出行政诉讼。特别是最近针对敏感事件的处理或者是进京上访的依法治安处罚，这方面的行政诉讼特别多。上半年我们下城法院曾受理了几个当事人提出的14件针对行政处罚的行政诉讼，他们因为个人恩怨在网络上互相对骂，在公安不处理后提出多起行政诉讼，这些滥用行政诉讼权利的行为不仅给行政机关的工作造成了困扰，也严重影响了司法机关的工作，这也是行政审判工作中在立案环节的难题之一。可以说作为行政审判的具体执行者我们需要的不仅仅是法治的进步，也需要法治的理性，我们希望更好地保护弱者，也希望我们的工作环境得到维护。

 

3.判不应请：行政诉讼肯定性判决的重构——合法性审查原则的回归

　　□报告人：吴宇龙(浙江省杭州市中级人民法院审判长)

　　尊敬的各位领导、各位老师，大家好!

　　首先，对于论坛组委会确定我为本届青年论坛的报告人之一，倍感荣幸，非常感谢组委会让我有机会向大家汇报我关于行政诉讼的一点粗浅认识，我汇报的题目是《判不应请：行政诉讼肯定性判决的重构——合法性审查原则之回归》，需要说明的是,这篇论文是我和我的同事蔡维专同志合作完成的，我汇报的内容是我们两人共同思考的成果，汇报包括以下三个方面：

　　第一方面是关于选题背景的介绍。1、我们将认可行政行为合法性的判决称为肯定性判决，否决其合法性的判决称为否定性判决。维持判决是《行政诉讼法》确立的唯一肯定性判决。2、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》增加了确认合法、确认有效及驳回诉讼请求三种肯定性判决，以弥补维持判决的不足。司法实务中，驳回原告诉讼请求的判决方式被大量适用，有些甚至是滥用。3、在行政诉讼法修改草案中，驳回诉讼请求成了唯一的肯定性判决方式。我们认为，行政诉讼法律关系的主轴是法院与被告之间的权力监督关系，而不是法院与原告之间的权利救济关系;行政诉讼的核心任务是审查被诉行政行为是否合法，而不是简单地判断原告的诉讼请求能否成立。尽管行政诉讼中对原告的实体权益也需要关注，但此类关注更多的体现在案件协调、司法建议、行政赔偿等行政诉讼的延伸制度中，并不能构成行政诉讼的核心任务，毕竟行政诉讼法是公法而不是私法。驳回原告诉讼请求判决方式被大量适用，甚至有可能成为唯一的肯定性判决，这违背了行政诉讼监督行政的本质，我们认为这样的现状及导向不符合行政诉讼制度的根本宗旨，所以写下这篇文章，阐述自己的观点。题目中的“判不应请”直接针对“驳回诉讼请求判决”，行政诉讼不同于民事诉讼，是对被诉行为合法性的全面审查，而不是原告诉什么法官就审什么，原告的诉求只起到确定诉讼对象的作用，并不能限制法官的审查范围。根据“判审一致”的原则，审什么，就应该判什么;而不能审的是被告，判的却是原告。副标题中的“合法性审查原则”是全文立论的根本，本文对肯定性判决的重构即建立在该原则之上。

　　第二方面是关于论文的主要观点。本文的核心观点有四个：一是维持判决之保留与辩护。维持判决自诞生以来就饱受诟病，主要认为法院判决维持一个有效的具有约束力的行政行为没有必要，而且背离了司法权的中立性和消极性，加重司法权成为行政权配角的色彩。我们认为，维持判决极为严苛的适用条件，全面而深入的司法审查强度是行政诉讼监督行政模式的最佳体现，体现的是审查者对被审查者的优越，实质上是对合法行政行为效力的司法强化，经维持的行政行为其公定力已被生效判决的既判力所取代。维持判决具有法定的、严格的适用条件，造成法院和行政机关站在一起对付原告感觉的，并不是维持判决本身，而是人民法院无奈之下对维持判决的滥用。仅靠取消维持判决，丝毫不能改变司法的现实困境，去地方化、去行政化的司法体制改革才是对症良药。当然，鉴于其刚性十足，确实限制了行政机关根据条件的变化和行政管理的需要作出应变的主动性，故应适当缩小其适用范围，确认合法判决可以解决这一问题。二是驳回诉讼请求判决之滥用与限制适用。驳回诉讼请求判决回避了行政诉讼的核心任务，给人是非不分、模棱两可之感，并且在实践中有滥用倾向，对其适用范围应严格限制，而非扩大适用。应将驳回诉讼请求判决定位于肯定性判决的最后一种，只有当被诉具体行政行为合法性的判断在客观上难以给出明确的结论，既不能适用任何一种否定性判决，也不能适用维持、确认合法判决，万不得已时方可适用。其适用情形应严格限定于以下两类行为：局部存在轻微违法的行为和内容繁杂、技术性强客观上无法全面判断合法性的行为。三是确认合法判决的适用顺位应提前、适用范围应扩大。确认合法判决应成为维持判决的第一替补，凡被诉行政行为合法，但又不适宜判决维持的，应首先考虑适用确认合法判决。确认合法判决可以(但不限于)适用于下列情形：行政许可行为、行政裁决行为、行政登记行为、合法但因法律政策变化需要变更或者废止的行为、合法但存在合理性问题的行为、被告改变被诉具体行政行为，原告不撤诉，但被诉行为合法的等。四是确认有效判决应放弃。确认有效判决在理论上缺乏支撑，有效行政行为并不是一个涵义特定的概念，到目前为止，其内涵与外延均无法在理论上加以明确界定，实践中亦几乎不用，应该放弃。

　　第三方面是论文的创新之处。本文明确提出了“行政诉讼肯定性判决”这一概念，有助于对行政诉讼肯定性判决形成系统性的认识;本文对维持判决的性质及效力作出了切合实际的解释，对行政行为效力理论或有可供借鉴之处;本文对确认合法判决提出了全新的适用条件和适用范围，或许有一定的现实意义。

　　以上是我的汇报，不当之处，请批评指正，谢谢!

 

　　□评论人：薛刚凌(中国法学会行政法学研究会秘书长，中国政法大学法学院院长、教授、博士生导师，最高人民法院行政审判庭副庭长)

　　谢谢主持人!尊敬的各位专家、各位领导，各位年轻的学者、法官、各位朋友，非常感谢有这样的机会来学习、讨论行政诉讼的有关问题。吴法官的文章我认真地看了两遍，因为他非常大胆地对我们学术界和实务界已经达成共识的结论提出了挑战。所以我必须认真地拜读，刚才也听了他的演讲，在这里谈谈我的感受和并不成熟的意见。

　　我认为论文很优秀，有以下几个亮点：首先，论文非常务实，是对实践中问题的提炼，作实践中的维持判决了比较系统的梳理，而且提出了自己的一些设想。第二，论文直击行政诉讼的核心机制、核心诉讼结构，就是诉、审和判，诉什么、审什么、判什么，这是行政诉讼最核心的一个问题。我在实务部门挂职近两年，也感觉到行政诉讼结构不清晰，非常让人迷茫，这也是我们创立行政诉讼制度时没有来得及考虑仔细或者说考虑不周的地方。我们的先辈们建立了这个制度，他们的功绩是可以记入到历史的里程碑的，但是行政诉讼制度的功能和结构问题，确实到目前为止没有很好解决。第三，论文引申分析可以引起人们许多思考，比如行政诉讼的功能究竟如何定位?是合法性审查还是权利救济?是主观诉讼还是客观诉讼?是判与诉对应，还是判与审匹配?行政诉讼制度之所以艰难，是因为受制于多方面的制约，如果从函数角度说，它是多变量的，除了引发冲突的行为还有法律规范，还有政府体制，还有人员素质、社会环境等，也包括人们的理性精神。所以我特别赞同林沛副院长刚才所说，理想和现实之间非常的纠结，非常的有撕裂感。行政诉讼要求政府行为严格理性，但我们的管理制度和公法秩序离理性标准还有很大距离。

　　当然还有一点，我很佩服这两位青年法官的批判精神，下面我也要按照批判精神来进行批判了。刚才说到论文有很多闪亮的地方，但也有值得进一步推敲、商榷的地方。第一个就是它的命题，说“判不应请”，意思就是判和诉可以不对应，这符合司法原理吗?诉的是权利救济，判的是行为的合法性，这样可以吗?我们行政诉讼恰恰就是因为主观诉讼进来客观诉讼出去才导致了原告的强烈不满，因为原告诉的是要求回应我的权利、保护我的权利，结果你去审行为去了，我诉的是权利，你审的是行为，这本身就不是直接回应而是中间走岔路了，主观进来客观出去，这是老百姓最不满意的地方，相当于就是“托儿”，把我弄进去晾在一边你自己去干自己的事情。因此，判不应请，如果可以超越诉讼请求进行审查，那同行政监督有什么不同?我们上级对下级的审查可以是全方位的，但是司法监督有它自己特有的规律。所以问题在于到底是代替上级机关进行监督，还是以司法特有的两造对抗、论辩的方法来发现问题、监督权力?换句话说这里是行政式的监督还是司法式的监督?因此，判不应请这个说法是否成立，是否符合属于司法规律，这是需要探讨的。

　　其次，是论证方法，上面提及学术界和实务界已达成共识，就是要抛弃维持判决这种判决形式，这在《行政诉讼法》的修订稿里已有体现。为何要抛弃，是因为维持判决超越了不告不理的原则，超越了司法的界限。在西方国家对原告的诉讼请求只有三种答案：要么支持;要么不支持;要么虽然不支持但做情况判决，主要考虑到法的安定性要求。法院判决不应该进一步去加强行政行为的效力。行政机关的行为只要不被撤销，其效力就是确定的，因为其同样有国家意志性，所以不需要加强，这也是西方国家不用维持判决的一个原因。

　　你们论文中提到了学术界和实务界对维持判决的五方面质疑，遗憾的是论文没有一一分析驳倒否定维持判决的理由，而是用自己的观点来论证维持判决的存在理由，也有点“诉不应请”。在我看来你自己的观点也是值得商榷的。比如你说你们认为维持判决的存在体现了在司法权对行政权的优越，我想问你们司法权一定优于行政权?你基于什么样的理由得出这个结论?基于什么样的理由得出维持判决就是对行政权的最佳监督?因此，你的论证的过程让我感觉到是缺乏说服力的。

　　第三，由于前面的命题和论证都存在质疑，最后的结论自然也是有问题的。

　　实际上我在1998年做行政诉权的博士论文时就对这个问题是做过一些研究，我发现无论是在大陆法系还是在英美法系，没有任何一个法系用维持判决。我还专门研究为什么，原因就是司法审判的规律，判与诉的对应性要求以及行政诉讼的功能决定了不能随意超越其权限，这也是维持判决为立法抛弃的主要原因。至于说驳回诉讼请求是否导致审理权的滥用，这个衍生的问题提得非常好，但这是另一个问题，不是维持判决存在的理由。

　　行政诉讼中诉、审、判三者之间是否需要全部对应，应该如何建立起一个合理的结构，确实需要认真研究。我想诉和判应该是基本对应的，至于审理其实是可以有深浅、宽窄之分，也即审查的强度与宽度，是可以有区别的，换言之，审理与诉、判有关联，但可以适当分离。

　　总之，这篇论文有价值，但也有很多值得商榷的地方。我想一篇论文的价值不在于结论是否为别人同意，而在于其提出的问题值得思考，这篇论文确实引发人们思考，这是我觉得论文最成功的地方。

　　谢谢大家!

 

4.我国行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究

　　□报告人：章志远(华东政法大学教授、博士生导师)

　　尊敬的各位领导、各位老师，大家好!非常感谢组委会给我这次难得的学习交流机会，使我能够在不惑之年来临前第二次参加青年论坛的交流活动。今天我向各位报告的题目是《我国行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》，报告将分为如下三个部分。

　　一、为什么要关注行政首长出庭应诉这一边缘性的制度?相比较行政诉讼受案范围、原告资格、行政法院、证明责任、法律适用、裁判方式等“高大上”的制度而言，行政首长出庭应诉实在是一个极不起眼的边缘性制度。无论从现行《行政诉讼法》的立法规定还是行政诉讼法学的理论研究来看，都缺乏应有的关注。但是，最近几年，这一制度在行政审判实践中却“异军突起”，受到了实务部门的广泛推崇。个人认为，对行政首长出庭应诉制度的关注主要基于三个方面的考虑：第一，这一制度体现了“地方首创、自下而上”的生长路径。行政首长出庭应诉制度始于局部地区的创新，逐步得到推广，并获得最高人民法院的认可。在《行政诉讼法》的修改过程中，其制度价值不断被接受，已经成为呼之欲出的基本诉讼制度。从行政首长出庭应诉制度的演进轨迹上看，它体现了行政审判制度变迁的另一种图景，值得深入挖掘。第二，这一制度彰显出“中国智慧、本土经验”的理论气质。如何破解行政审判难的问题，理论界先后提出过多种思路。行政首长出庭应诉之所以能够受到青睐，缘于其自身表现出的“本土智慧”——“老大难，老大重视就不难”。只要将行政首长逼上法庭，剩下的事情就好办多了。第三，这一制度传递出“见微知著、模式转型”的变革信号。《行政诉讼法》实施二十多年来，遭遇到重大的挫折，“行动中”的行政诉讼法与“文本上”的行政诉讼法之间渐行渐远。包括行政首长出庭应诉制度、司法建议制度在内的诸多微观制度创新孕育着行政审判模式转型的契机，一种开放合作型的行政审判模式依稀形成。

　　二、如何理解行政首长出庭应诉制度在中国行政审判困境摆脱中的作用?无论就文本变迁还是实践运作而言，行政首长出庭应诉制度都已日渐成熟。面对行政审判功能的复苏，行政首长出庭应诉制度存在广泛的作用空间，其制度价值主要体现在三个方面：第一，行政首长出庭应诉有助于领导干部法治思维的锤炼。党的十八大报告明确提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。领导干部法治思维的形成既可以通过外在的法制宣传和考核，也可以通过内在的亲身实践。推广行政首长出庭应诉制度，就是培养领导干部“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好习惯。第二，行政首长出庭应诉有助于行政争议的实质性化解。在社会转型的时代背景下，面对行政争议大量涌现、社会和谐遭受挑战的新形势，行政审判必须直面社会生活，逐渐形成以行政争议实质性解决为导向的司法政策。行政首长亲自出庭应诉展现了行政机关放下身段寻求问题解决的诚意，为行政争议的实质性化解提供了可能。第三，行政首长出庭应诉有助于形成社会共识凝练的制度平台。行政首长亲自出庭真正体现了行政诉讼所营造的官与民之间因对峙而上演的“擂台戏”，不仅缓解了原告心中的怨气，而且彰显出对司法机关的尊重，能够在法院的主导下就行政争议的解决达成广泛的社会共识。

　　三、《行政诉讼法》修改如何因应行政首长出庭应诉制度的兴起?目前，《行政诉讼法》修改已经进入“收官”阶段，行政首长出庭应诉制度在修法中无疑应当得到应有的体现。与《行政诉讼法修正案》一审稿“被诉行政机关应当依法应诉”的规定相比，二审稿的规定——“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”——更为明确、具体，值得肯定。不过，何种情况才是“不能出庭”仍然模糊，需要确立相应的标准，避免这一制度落空。个人认为，无论是《行政诉讼法》修改还是将来出台专门的司法解释，有关行政首长出庭应诉制度的发展都需要从三个方面得到进一步细化：第一，建立法院裁量行政首长出庭案件机制。在行政首长出庭应诉制度的运行过程中，法院必须拥有“哪些案件应由行政首长出庭应诉”的裁量自由。原因在于，法院是法律问题、诉讼问题的专家，行政相对人将行政争议诉至法院时，法院在第一时间即获得了案件严重与否、紧迫与否以及难易程度等基础性信息。当法院经过审慎裁量决定行政首长应该出庭应诉时，需要写出高水平的司法建议及时发送行政机关，真正说服行政机关自觉落实行政首长出庭应诉的规定。第二，建立庭审表现主审法官评价机制。行政首长出庭之后是否“出声”、出声之后是否“出彩”,不仅决定着个案庭审的实际效果，而且也决定着行政首长出庭应诉制度的命运。为此，必须赋予主审法官对行政首长庭审表现的评价机制，从制度上敦促出庭应诉的行政首长认真准备、积极答辩、配合协调。第三，建立出庭率与庭审表现公开机制。法院既可以通过行政审判白皮书、法院工作报告等媒介向社会公布行政首长出庭应诉率，以引入舆论压力的公开排名方式促使行政首长实现从“要我出庭”到“我要出庭”的转变，也可以通过司法与行政联席会议、人大常委会专题汇报会等渠道向人大、政府机关通报所有出庭首长的庭审表现，以此作为法治政府建设的重要考核指标，促使行政首长实现从“出庭为交差”到“出庭为公务”的转变。

　　以上就是我的汇报，不当之处敬请批评指正，谢谢。

 

　　□评论人：叶必丰(中国法学会行政法学研究会副会长，上海交通大学文科建设处处长、教授、博士生导师)

　　尊敬的各位领导、各位专家，大家下午好，很高兴来分享志远教授报告的内容。志远教授是我们行政法学界一位非常优秀、学术非常活跃的青年学者。我很荣幸可以提前拜读其论文，也很高兴能够同各位老师分享我的阅读体会。我自己认为这篇论文很好，充分体现了志远对现实问题的关注，以及对这些问题的制度化追求，努力寻求现有法律资源，对实践问题作出理论上的回应这样一种态度。其中，我自己最想同大家分享的是两个方面。

　　首先，论文揭示了行政首长出庭应诉制度在我国得以兴起的规律。论文解释了行政首长之所以出庭应诉的内因，也就是其论文中所说的行政首长的政绩观。这很重要的原因是行政机关改变自己形象的一种需要。这里我要插一句，上午林文学庭长说四篇报告第一句话都是引用外国学者的话。现在我也要引用了，哈哈!这个恐怕和我们实务界写文章喜欢引用领导人的话是一个道理。19世纪末，资本主义由自由主义向垄断资本主义转变时期，他们的学者就曾经呼吁，政府必须改变自己像皇帝般高高在上的形象，为公众服务。我们现在处于计划经济向市场经济的转型阶段，政府从资源配置角色正在向服务角色转型，也需要改变自己的形象。从这个角度来讲，我觉得是有意义的。同时，有时也是对上级表态的需要。论文介绍了国务院对行政首长应诉的要求以及“运动化”的现象，这表明了各行政机关的首长按照下级服从上级原则所作的一种积极的回应。这样的回应在我们单一制结构、一元化体制内，也有下级对上级首长表态的可能性或者元素。

　　第二，我认为论文揭示了行政首长之所以出庭的外因，是外部环境的契合。报告中介绍了法院在行政诉讼中获得行政机关尊重或者合作的需求，最高法院对该问题的态度、发展和努力，还介绍了地方国家权力机关对行政首长出庭的态度和公民对解决实质正义的期待。我觉得通过这两个方面，揭示出了行政首长出庭应诉在我国得以兴起的规律。

　　其次，该论文在研究方法和研究对象上也具有一致性。功利主义法学家边沁这样说，可以把对法律问题发表意见的人分为两类，解释者和评论者。解释者的任务是向我们说明法律是怎样的，评论者是评论法律应当是怎样的。解释者在其范围内所涉及的思维活动是了解、记忆和判断，评论者由于其评论的事情有时牵涉到那些喜欢或不喜欢的感情问题，所以要同情感打交道。我观察这篇论文主要是评论性的，不是解释性的。论文没有解释行政首长出庭的依据。论文虽然引用了民事诉讼法的条文来加以证明，但是我们知道在行政诉讼法有规定的情况下是不能引用民事诉讼法的条文的。论文是基于自己的价值在进行判断和评论。评论和解释两种方法本身没有对和错的区别。用什么方法是根据解决问题的需求来决定的。刚才志远教授也说了要总结，总结规律、经验从而上升到理论。我认为这种方法是可取的，也是严谨的。

　　接下来，我也同样还有些疑问，或者说可以深化的方面跟志远教授还有大家来讨论。我们读边沁的《政府片论》，可以发现它首先是提出问题，即奥斯丁《英国法律诠释》缺乏改革精神，因而论证了最大多数人的最大幸福的改革原则。我们读哈特的《法律的概念》，发现它首先也是提出问题，认为奥斯丁关于法律的概念无法界定法的边界，因而提出了法的第一性规则和第二性规则。

　　从这些经典著作，我们也发现，所谓问题就是矛盾，即什么是矛和盾以及何时相遇。这个报告最主要的矛和盾在哪儿?是如何相遇的?我自己不是看得很明白。从这个角度上看，这个报告的问题意识是否可以更加地明确、强化?是行政首长出庭应诉的法律依据，行政首长出庭应诉的历史成因，还是说行政首长出庭应诉的乱象，行政首长出庭应诉的理论基础，或者说这四个问题的关联性和逻辑在哪儿，这四个问题的总的原因在哪儿?我这个评论写完后也给志远教授看过。我听到报告开头的大部分都是在回应我提出的问题，谢谢志远的回应，也谢谢大家听完。

 

主持人单元小结

　　主持人：蒋惠岭(最高人民法院司法改革办公室副主任)

　　四位发言人非常有效地利用了时间，阐述了论文观点。四位评论人也在报告观点的基础上作了非常精到的评价，对我而言再说任何话都多余了。不过我还想从另一个视角做一个补充。

　　今天下午讨论的题目是“行政诉讼制度的完善”，主要针对行政诉讼法的修改。我们知道，行政诉讼法的修正案有50多条，其中绝大多数都是我们认为行政诉讼程序里比较重要的，但绝大多数内容是技术设计的问题。大家知道诉讼法有体制结构的问题、有具体机制的设计、有权力的界限等各方面内容。今天下午大家都很认真投入地听报告，虽然这些报告所涉及到的都是些相对技术化的问题，但每一个技术化的问题都包含了非常深厚的法律哲理，这或许就是为何大部分文章都会在前面引一句非常经典的、哲理性很强的、比较深奥的具有普适性的道理的原因吧。即使我们探讨一个行政首长出庭这样一个细小的、操作性的问题，其实也反映了行政首长的法律观念、法制理念，也反映了司法和行政的关系等诸多的问题。

　　不过，我在这里想从司法体制改革的角度对行政诉讼法的修改发表几点补充评论意见，也把自己参与一些涉及到行政诉讼的司法改革工作的情况跟大家交流一下。我虽然是学习行政法专业的，但这些年来我一直在作司法改革工作，对行政诉讼的更新发展跟进没有那么密切，所以对于一些细节问题不敢发表意见。但从司法改革的角度来说，我觉得行政诉讼法的发展无法离开当前或者一段时间以来积极推动的司法改革工作。从刚才几位的评论中大家也可以看出，特别是杭州中院的林沛副院长的评论更是反映出一个职业法官、行政法专家心中对行政诉讼制度的基础性问题的忧虑。这次行政诉讼法修改开宗明义说是要解决三难问题，其实三难并没有太多的理论之难，并不是说对行政行为的理论认识不清或者说对诉讼制度设计不清楚。这些问题实际上大家可以听出来矛头是指向司法机关，而其根本还在于法院受制于地方，受制于行政机关。其根本原因还是司法体制问题。上午有个老师说到，任何制度的发展、完善可能先需要有高速公路，做基础设施。轨道修好，火车才能开得过去;水渠修好，水才能畅流无阻。

　　十八大之后的这一轮新的司法体制改革，其中绝大部分都和我们现在正在推动的行政诉讼制度改革或者行政诉讼法的完善是直接相关的。

　　首先，最重要的改革措施是按照中央事权的原则实现司法工作省级统管，也叫人、财、物的省级统管。这是根本体制的变化。上午有的学者提到中央和地方事权，这个问题我也想了很多。在这一轮的司法体制改革中，从中央的文件和习近平总书记的讲话都明确提出，在任何单一制的国家(不包括联邦制的国家，或者说不包括所有联邦制的国家)，司法权都是中央的事权。有些联邦制国家也把联邦国家的司法权作为中央事权对待，不给地方任何司法权。但也有些联邦国家像美国那样，中央与地方对司法事权做了一个划分(虽然不是平分)。在中国，司法权毫无疑问是中央事权。在6月6号中央深改组通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中，对省级统管的具体设计也有一些设计。由于行政诉讼受到最大的影响来自同级或上级党政机关，所以当司法机关的人财物收归省级统管后，“三难”问题一定会有根本的改观。

　　其次，在司法改革中另外一个非常重要的措施也是总书记说的司法改革的牛鼻子问题，就是法官检察官的分类管理。分类管理有两层含义。第一层含义是法官检察官要从普通公务员中分离出来进行单独序列管理。第二层含义是在法院检察院内部要把法官、检察官作为行使审判权、检察权的核心人员对待，与其他人员分开管理。现在，如果你问一个法院院长他的法院有多少个法官，相信他是能够告诉你的。但在5年之前，你问一个院长问有多少法官时，他未必能够回答出来，虽然他可以准确地回答出本院有多少正副处级、科级的职数，因为那时法官与普通公务员一样管理，即使是院长心里也没有这个概念。现在大家可以看到，全国法院有19.98万法官，34万政法编制的人员。现在改革的重点是把法官、司法辅助人员、司法行政人员这三类人员分开管理，并限定相应的比例。可见分类管理师目前司法体制改革当中的一个重要的举措。由于职业不同，法官和普通的公务员在培养渠道、管理方式、职级职别等方面有很大区别。如果实现了法官的分类管理，法官的权威性、地位和尊荣感就会有很大的不同。当法官的这些职业特点都能得到体现后，我们再回过头来看行政诉讼，必然会发生一些变化。在那里，即使行政诉讼法一条不改，行政审判的公正性也必然会有很大提高。

　　第三，提升司法职业的保障水平。什么叫职业保障?就是当你独立行使审判权时，不害怕其他人的不当干预，不怕别人的威胁、恐吓，甚至不担心丢掉工作。只要法官有能力、有良知，他就不怕承担责任，不怕被人给小鞋穿。同时，法官的地位、尊荣、收入都应当与法官的职业相符。当法官的职业保障水平提高后，行政诉讼中的所谓三难或许就没有那么难了。

　　第四，司法责任制改革，也就是法院的内部审判权力运行机制改革。中央提出的改革要求是“由审理者裁判，让裁判者负责”。这项改革的核心是去除法院内部的行政化模式。什么样的工作模式、什么样的行为方式，就会塑造什么样的人格和职业品格，而别人就会按照这个职业品格来要求你。如果法院塑造的是行政运行模式，是公务员科层模式，人们不可能把你当作法官对待，也不可能赋予并认可你得到法官的独立、中立、公正以及相应的保障。大家可以设想，一个职业法官只能以法律为依据作出判断，而不是考虑法律之外的当地党政机关的发展意图和地方大局作出判断。否则，行政诉讼裁判结果很难做到公正。当今时代，权力不只是依靠其强制力发生作用，更重要的是依靠公众的接受发生作用。否则，权力会转化为强权。司法更是如此。司法不只靠强制力保证实施，更多是要靠公信力。而且，只有按照司法的运行规律去运行，司法权力才能获得公信。

　　第五，建立相应的专门法院。当然这里不是说行政法院，而是指知识产权法院。全国人大常委会决定在“北上广”建立三家知识产权法院，这至少表明在30年前建立海事法院这一专门法院体系之后，又一次启动了专门法院的建设，也可以说是专门法院制度的松动。现在只能用“松动”这个词，因为这一轮的司法体制改革其中有跨区域管辖这一项。除了建立知识产权法院外，上一轮改革尚未完成的铁路法院和铁路检察院改革也在继续。铁法铁检的案子比较少，而且本身也是个跨区域管辖的系统，至少未来的路怎么走，还正在探索当中。大家也都注意到今天上午赵大光庭长在宣读江必新副院长的讲话时，提到了管辖行政案件的“特别法院”。江副院长没用“专门法院”，因为专门法院的设置需要全国人大来决定，虽然建立行政法院的呼吁虽然很多，可是一时也没有太大的希望，但是专门法院问题的确有所松动。从1984年建立第一批海事法院以来30年没有提专门法院的问题，1983年人民法院组织法明确提出，专门法院的组织事项另行立法规定，结果30年来也没有关于专门法院的立法规定，可以说在这30年内，专门法院的条款是沉睡的，这个制度是虚设的。所以这是一个非常好的信号，或许下一步我们所呼吁的行政法院的发展能与目前的改革趋势结合起来。

　　最后一点，法制渠道的拓宽将会对其他的渠道(如涉法涉诉信访)会有很大的挤压。这样也能够规范涉及行政行为的申诉意见或者诉讼请求，能够把这些诉求纳入法制轨道。目前我们推动的各项司法改革对下一步行政诉讼制度的完善也有着非常大的促进作用。我们期待着这一轮的司法体制改革能够早日取得成功，为行政诉讼这一专门的诉讼制度的完善再助一把力。

　　以上各项司法改革措施或许就是行政诉讼的所谓“基础设施”吧!以上是我结合自身工作实际对行政