中国经过30多年的经济高速增长，环境污染的各种严重后果开始显现，雾霾天、酱油水、毒土壤，既使百姓付出了惨重的生命健康代价，又使政府的执行力、公信力受到普遍质疑。法治国家建设中如何解决生态环境保护问题，是一个巨大的挑战。

　　一、生态文明建设与法治

　　1.农业文明时代有法律无法治

　　法律的起源与文明的出现相伴随，在农业社会时期，世界上出现了最早的法典。这种以农耕生产为社会物质资料来源的社会形态，是森林与人类之间角色的错位产物，人类是生态系统居民，与自然有着亲密的联系，对自然充满敬畏和神秘感。这个时期所产生的法律，“身份法”占据主导地位，以适应君主政体的需要;刑法的相对发达，以满足维持社会基本秩序的需要。这是一个有法律而无法治的时期。

　　2.工业文明时代有法治无生态

　　人类自16世纪起，在西欧，尤其是在英国，开始发展工业文明。工业文明不仅比农业文明有更高的生产效率，改造自然的规模与能力大幅度提高;而且创造了比农业文明更有效、更公正地社会管理组织、管理制度和体系，提出了能更广泛地得到社会认同的价值观念，法治观念及法治国家由此而生。法律完成了“从身份到契约”的巨大转变，农业文明时代的“人法”地位被“物法”所取代;产生了宪法、行政法等以约束公共权力、保障个人权利为目的的法律领域;国际法、国际贸易法日臻完善。

　　工业文明使人类由生态系统居民变成了生物圈居民，生物圈居民不仅不需要保护生态系统，而且更有可能造成掠夺式开发利用的态度。法律对这种态度极力支持，对掠夺式开发利用的行为予以充分肯定。法治的辞典中没有生态。

　　3.生态法治在对工业文明的反思中产生

　　工业文明带来了科学技术的飞速发展、经济资本的大力增加、社会物质财富的空前积累，人类改造自然取得了辉煌的成果，也带来了严重的污染和破坏，给人类社会带来了巨大的危机。

　　对工业文明的反思在上个世纪早期出现，重新认识人与自然的关系，质疑“经济人”理性。西方国家发生了政治生态化、法律生态化、社会生态化思潮，一种新的社会形态——生态文明正在形成。法治与生态的联姻，是这种文明的一个重要标志。

　　中国虽然已经基本建立了社会主义市场经济体制，却没有建立起对应生态文明理念和原则的市场机制。中国在生产世界上最多产品的同时，却让生态产品成为了自己最短缺的产品;中国在制造快速增长的经济奇迹的同时，也让生态差距成为了自己与现代国家最大的发展差距。

　　二、生态文明建设的法治课题

　　1.生态环境立法不仅是环境法的任务

　　生态环境保护的源头在于建立明确的自然资源所有权、使用权制度，这显然不是部门法观念下的环境法的任务。

　　生态环境立法始终有两条利益和意志主线，一是社会整体利益和国家意志，二是社会成员的个体利益和当事人意志。我国的生态环境立法一直被定位于权力法或管理法，形成了权力法强大、权利法萎缩的状态。加之部门法理论的惯性，这个问题并未得到解决。

　　就建立自然资源产权制度而言，重点在于处理好民法与环境法的沟通与协调关系，《民法典》的制定，是一个极好的机遇。

　　2.生态环境保护不仅是环保机关的事情

　　当今中国，一方面是面临着经济社会发展的环境资源瓶颈，另一方面是环境污染和资源浪费的现象没有得到根本性遏制;一方面是中央政府坚定的节能减排决心，另一方面是地方政府的“软执行”导致中央决策效力的消减。从法律的层面看，“病症”是法律的执行力不足，“病因”是法律的定位与立法决策不尽合理与科学，“病根”是唯GDP论英雄的经济增长观。

　　必须重构生态环境保护的体制与机制，尤其是处理好中央政府与地方政府的关系。正确认识地方政府对经济资源的追逐与竞争本质，规范地方政府环境监管行为，是生态法治建设一个亟待解决的关键任务。

　　3.生态环境损害救济不仅是诉讼方式

　　环境侵权行为因人们在经济社会生活中对环境资源的利用而产生，涉及到对环境资源的两种功能的同时作用，对人的两种权益产生损害。具有对社会利益和个人利益的双重侵害、对环境资源多元价值的侵害的显著特性，并且由于人对生态环境的双重依赖，使得环境侵权在某种程度上具有一定的“正价值”，是一种社会风险或者必要代价，增加了其复杂性。

　　环境侵权远远超出了传统侵权法的法理及制度架构，若仍然适用传统侵权法，将会遇到极大的困难并难以发挥妥善的救济功能。因此，建立新的环境侵害救济制度势在必行。

　　三、生态文明建设的法治路径

　　(一)完善生态环境立法是必然选择

　　1.以生态文明理念评估和修订传统法律

　　整体上看，可持续发展和保障生态安全的理念还没有在相关法律中得到体现，这些制度涉及到多个法律领域，并非在一两部法律中增加一两个法律条文就可以解决。有必要将节约资源与保护环境进行整体考量，对现行的法律法规进行生态评估，然后根据评估结果，统筹考虑法律的立、改、废。

　　2.以整体性思维健全生态环境法律体系

　　中国的生态环境立法数量不少，但一直受到非理性思路的重大影响，既缺乏立法内在体系化的思考和设计，也缺乏立法的基础性分析和实证性研究，更缺乏符合市场经济条件的理论基础。必须在反思生态环境立法经验教训的基础上，统筹考虑制定和修改生态环境保护的相关法律，形成符合生态环境保护规律、契合市场经济发展、保障人体健康的生态环境保护法律体系。

　　(二)提升治理体系和治理能力现代化水平是必由之路

　　1.建立领导干部生态环境终身追责制

　　完善发展成果的考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，在考核评价体系中，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩等指标的权重。

　　2.建立政府、企业、公众参与的共治体系

　　完成从“管理”到“治理”，从“单一式执法”到“整合式执法”的转换。改变监管体制设立“不改变现状”或者“设立一个统管机构”的思维。建立多部门、多环节、多层次的监管体制，高度重视程序的保障运行和弥补体制缺陷功能。

　　(三)健全生态环境损害救济机制是必做功课

　　1.完善生态环境损害责任体系

　　制定《环境损害赔偿法》，明确生态环境侵权的法律责任和基本救济途径和程序;在《物权法》规定的环境保护相邻关系及环境用益物权的基础上，修改《侵权责任法》，发展我国的环境权益保护制度，完善环境责任体系。

　　2.建立专门环境诉讼机制

　　制定专门的程序法，解决对行政调解、行政裁决、行政确认行为的司法审查与对生态环境权益的救济问题;建立专门法庭，运用特别程序;完善专门的证据规则;完善集体诉讼、公益诉讼等环境诉讼的支持帮助制度。

　　3.发展纠纷处理的诉讼替代机制

　　进一步完善人民调解制度，培育民间组织中的调解机构，提高调解的成功率;建立生态环境纠纷仲裁制度，完善仲裁程序，赋予法院对仲裁的司法监督权;完善环境行政处理制度，构建环境纠纷的行政处理机制，切实维护当事人的生态环境权益。

　　* 吕忠梅(女)，全国政协社法委驻会副主任、湖北省政协副主席，湖北经济学院院长，中国法学会环境资源法学研究会副会长，教授，第三届全国十大杰出青年法学家。