内容提要：中国是最早发现、命名、开发经营和管辖南海诸岛的国家。中国对南海诸岛及其附近海域的主权有充分的历史和法理依据。20 世纪70 年代以后产生的“南海问题”，主要指部分南海周边国家侵占南沙岛礁导致的与中国的领土主权争端，以及南海周边国家单方面划定管辖海域，从而在海岸相邻或相向国家之间产生海域划界问题。近年来，南海问题中的国际法因素迅速增强，主要表现为片面地援引《联合国海洋法公约》，对中国南海断续线进行指责和质疑。通过总结南海断续线由来和发展的历史经纬，分析断续线的性质和法理依据，论证断续线是一条历史性权利线。中国在断续线内的南海海域享有对南海诸岛的主权和包括历史性捕鱼权、传统的航行权在内的历史性权利。

　　关键词：南海问题 南海断续线 九段线 历史性权利线

　　南海( South China Sea) 是西太平洋边缘海之一，四周为华南大陆、中南半岛及加里曼丹岛、巴拉望岛、吕宋岛、台湾岛等大陆、半岛和岛屿所环抱。根据国际海道测量组织( International Hydrographic Organization)的界定，南海自然海区面积约为350 万平方千米。南海中分布有许多岛屿、岩礁、沙洲、暗礁、暗沙及浅滩，多是由珊瑚礁石形成的，分布在北纬3°57 " - 21°、东经109 °30 " - 117 °50 "之间，这些自然地形总称为南海诸岛。其按自然分布情况可分为东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛( 包括黄岩岛) 和南沙群岛四大岛群。

　　西沙群岛由东面的宣德群岛和西面的永乐群岛两个群岛组成。宣德群岛中的永兴岛是南海诸岛中面积最大的岛屿，是中国海南省三沙市的市府所在地。东沙群岛由东沙岛及北卫滩、南卫滩等组成，其中东沙岛为最大，现在中国台湾的实际控制之下。除黄岩岛外，中沙群岛全部位于水下。南沙群岛是南海四大群岛中位置最南、岛礁最多、散布最广的群岛，主要有太平岛、南威岛、中业岛、郑和群礁、万安滩等。根据1983年4月24日《中国地名委员会受权公布的南海诸岛部分标准地名》，南沙群岛包括群岛、岛屿14个，沙洲6个，暗礁113个，暗沙35个，暗滩21个。 位于北纬4 度的曾母暗沙是中国领土最南端。

　　南海被大陆、半岛和岛屿所包围，看似封闭，实则通过许多海峡与世界海洋相连。北部的台湾海峡与东海、黄海沟通;东北部以巴士海峡联系菲律宾海和太平洋;东南则藉民都络海峡及巴拉巴克海峡与苏禄海相通，是联系亚洲和澳洲的重要通道;南部从卡里马塔海峡可沟通爪哇海;西南侧以马六甲海峡联系印度洋，是通往欧洲、非洲的主要通道。南海是中国、日本、韩国等东北亚国家与东南亚、南亚、西亚、非洲、欧洲以及太平洋中各国海上航行的主要通道，是国际贸易和海上运输的生命线。

　　中国曾是南海地区最发达的国家，在漫长的历史进程中，南海周边国家与中国友好交往，形成了独特的关系，或籍入中国版图，或为藩属，在经济、文化、习俗等方面彼此有着非常深厚的渊源，这是中国与南海周边国家政治区位关系的基础。

　　一、国际法上的南海问题

　　中国是最早发现、命名、开发经营和管辖南海诸岛的国家。20 世纪70 年代以前，南海周边国家及国际社会从未对中国在南海的主权和海洋权益提出过异议，也不存在南海问题。

　　当今所谓之南海问题，从国际法的角度看，主要指南沙群岛的领土主权归属争端和以海洋划界为主要内容的海洋权益争端。部分南海周边国家侵占了南沙部分岛礁，引发了与中国的领土主权争端。此外，越南还对中国的西沙群岛提出领土要求。南海周边国家根据《联合国海洋法公约》( 以下简称《公约》) 主张领海、专属经济区和大陆架等管辖海域，从而在海岸相邻或相向国家之间产生海域划界问题。近年来，围绕领土主权和海洋划界争端，衍生出自然资源的开发利用、海洋科学研究、海洋环境的保全和保护、航行自由和安全等问题。

　　南沙群岛的主权归属问题是解决南海全部问题的关键，直接影响到有关国家的海域划界问题，对于南海的其他问题也会产生重大影响。

　　(一)南沙争端的三个阶段

　　20 世纪30----40年代，法国、日本曾先后占据过南海诸岛中的部分岛礁。第二次世界大战结束以后，根据《开罗宣言》、《波茨坦公告》等国际法律文件，被日本侵占的南沙岛礁在国际法上业已回归中国，中国政府收复了这些岛礁，并在各主要岛屿上重新树立主权标志，再次宣示对南沙群岛的主权。除南越当局提出过“领土”要求并非法占领了南沙群岛的部分岛礁外，菲律宾、马来西亚、文莱和印度尼西亚等国既未对中国的主权提出过异议，也并未对南沙岛礁及其海域提出过公开的主权要求。20 世纪70年代以前不存在南海问题或南沙争端。

　　20 世纪70 年代以后，随着南海地区油气资源的发现和开发、国际海洋法律制度的确立和发展，南沙的局势发生了深刻的变化。周边国家开始对南沙岛礁和海域提出权利主张，先后侵占了40 多个岛礁并进行军事驻守，③强行开发油气资源，驱赶、扣押在南沙海域作业的中国渔船、渔民。南海逐步由“平静之海”变成“争议之海”。

　　进入21 世纪以来，南海问题更多地呈现出国际法因素，法理斗争成为南海争端的主要形式。越、菲、马等国纷纷强化国内立法，并就其权利主张提出所谓的历史和法理依据。周边国家提交南海外大陆架划界案和初步信息，使200海里外大陆架问题成为南海海洋权益法理斗争的新热点。中国就越、马划界案向联合国秘书长提交照会，指出上述划界案严重侵害了中国在南海的主权、主权权利和管辖权。越南等国对中国的反制照会又提交照会。越、马提交南海外大陆架划界案的举动，引发域内外国家和学者对南海断续线国际法基础的质疑和否定。

　　南海问题的由来和发展是一个从无到有、从小问题发展为热点问题、从岛礁主权和海洋权益之争到海洋战略利益博弈的过程。其间，国际法和《公约》一直是主要依据。在可预见的未来，“法律战”仍将是南海争端的重要形式。

　　(二)南海问题的实质分析

　　从国际法的视角看，南海问题一是领土主权问题，二是各种国家管辖海域的海洋划界问题以及与此直接相关的海洋生物资源和非生物资源的分配问题。岛礁主权归属问题的解决决定着海域界限的划分和海洋自然资源的分配。二者法律性质不同，用以指导和解决争端的国际法原则、准则和方法各异。

　　1. 南海问题的核心是南沙岛礁的主权归属，其法律性质是越、菲、马等国侵占中国岛礁及其领海的领土主权。南海诸岛及其附近海域自古就是中国领土的组成部分。晚至宋朝，中国已经确立了对南海诸岛的主权，南沙群岛一直处在中国政府的管辖之下。这一基本事实和法律状态得到国际社会的广泛承认，周边国家亦不持异议。越南等国侵占南沙群岛的部分岛礁，是对中国领土主权的严重侵犯，违反了国家主权和领土完整不容侵犯的国际法基本原则，构成国际不法行为。“不法行为不能产生合法权利”是现代国际法的核心内容。这些国家侵占南沙岛礁的行为，不但不能使其取得对这些岛礁的权利，越南等国还应对自己的国际不法行为承担国家责任，并将其侵占的岛礁归还给中国。

　　2. 国际海洋法律制度的发展既促进了海洋新秩序的建立，也给包括南海在内的世界海洋带来了新问题。特别是《公约》所建立的专属经济区制度和岛屿制度，赋予周边国家新的海洋权利基础，由此引发对南海岛礁及其海域的争夺。

　　《公约》第八部分关于岛屿制度的规定，使海中小岛如同大陆一样具有“以陆定海”的圈海作用。根据《公约》第121 条，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架的确定，与其他陆地领土相同。以一个面积为1平方公里的岛屿为例，可以划定约1600平方公里的领海和约43万平方公里的专属经济区，这使那些看上去没有实际利用价值的小岛礁也变得十分重要，对于岛屿争夺的白热化也就不难理解。

　　200海里管辖权制度的建立使沿海国都可以主张专属经济区和大陆架。那些地质上拥有宽大陆架的沿海国，还可以主张更为宽广的超过200海里的“外大陆架”。沿海国对这些管辖海域中的自然资源享有主权权利，对其间的海洋科学研究，环境保护以及人工构造物的建造、管理和使用等事项享有管辖权，对大陆架上钻探的授权和管理享有专属权利。周边国家以专属经济区或大陆架等方式，在南海提出的200海里管辖权主张，在断续线内海域形成约150万平方公里的争议区。越、马等国向联合国大陆架界限委员会提交的200海里外大陆架划界案，涉及了断续线内约12万平方公里的海床和底土。

　　3. 管辖海域的不确定性导致资源的无序争夺。根据《公约》，有关国家在未能就专属经济区和大陆架划界达成协议之前，“应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内不危害或阻碍最后协议的达成。”对争议海域非生物资源的共同开发，是这种临时安排的主要形式。尽管中国长期积极倡导在南海海域的共同开发，并促成中国海洋总石油公司与菲律宾国家石油公司于2004 年9 月1 日签署“就南中国海中菲部分争议海域开展联合海洋地震工作协议”，又于2005 年3月14 日促成中、菲、越三国石油公司在马尼拉签署“在南海协议区三方联合海洋地震工作协议”，但这两个协议均无果而终。主要原因在于周边国家无视我“搁置争议、共同开发”的主张，以非常优惠的条件吸引西方石油公司，加快在争议海域的油气开发活动，与有关国家形成利益捆绑。近年来，周边国家签订的对外油气开发合作区块中，有近一半全部或部分地位于断续线内。南沙海域管辖海域界限的不确定还使得渔业权益斗争日益尖锐复杂。部分周边国家的海警等执法人员对在南沙海域正常作业的中国渔民、渔船进行驱赶、袭扰、抓扣，甚至打死、打伤中国渔民。这些野蛮的暴力执法活动严重威胁了中国渔民的生命和财产安全，给其正常的生产生活造成重大经济损失。

　　二、周边国家的权利主张及法理分析

　　(一)越南

　　在第二次世界大战结束以后的相当长时期内，越南的政府声明、照会，官方出版的地图、教科书以及越南劳动党的机关报等中，都正式承认西沙群岛和南沙群岛自古以来就是中国的领土。越南的政府总理范文同、外交部副部长雍文谦也都多次承认、表示西沙群岛、南沙群岛是中国的领土。越南政府承认南海诸岛属于中国领土的立场，也是对断续线的默认。

　　1975年，越南开始提出对西沙、南沙群岛的主权要求，但并没有对断续线表示异议。1979 年9 月28日，越南政府发表了《越南对于黄沙和长沙群岛的主权》白皮书，列举了17 - 19 世纪越南出版的地图和历史文献，法国殖民当局和南越政权颁布的法令、决定和声明，试图证明“黄沙和长沙群岛”属于越南。此后，越南又通过声明、节略等文件，重申对西沙群岛和南沙群岛的主权主张和依据。

　　越南对南沙岛礁的侵占始于1975年，迄今已占据29 个岛礁，在其中的21 个岛礁上派驻人员，驻扎部队，进行大规模工程建设。20 世纪90 年代以来，越南对南沙的侵权活动已从单纯的军事抢占，转为通过向岛礁移民、进行“国会代表”选举、设立基层政权组织、调整行政建制、对外油气招标等方式，宣示“主权”，强化对所占岛礁的“行政管辖”，加速进行民事化开发利用，以巩固既得利益。

　　进入21世纪以后，越南注重利用《公约》等国际法向国际社会宣示“主权”。2009 年5 月，越南单独及与马来西亚联合，提交了关于南海北部和南海南部200 海里外大陆架划界案，分别涉及西沙海域和南沙海域7. 8 万和4. 5 万平方公里的海床和底土。

　　(二)菲律宾

　　菲律宾领土组成及其范围是由1898 年美国和西班牙缔结的《美西巴黎条约》瑏瑦、1900年美国和西班牙缔结的《关于菲律宾外围岛屿割让的条约》和1930年美国和英国缔结的《关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间边界的条约》确定的。1946 年《菲美一般关系条约》、1951 年《菲美共同防御条约》都反复重申了上述三个国际条约的法律效力，明文确认上述三个条约所划定的菲领土及其范围界线。黄岩岛和南沙群岛都不在其内。

　　菲律宾自20世纪70年代开始对南沙群岛提出主权要求。1971 年7 月菲律宾总统马科斯发表声明，首次对南沙群岛提出正式的领土要求。1978 年6 月菲律宾第1596 号和1599 号总统令，将南沙群岛的部分岛礁宣布为“卡拉延群岛”( Kalayaan Island Group) ，划归菲律宾的专属经济区。菲律宾提出的主要依据是: “卡拉延群岛”邻近菲律宾，对菲律宾的安全及经济命脉至关重要; 上述区域是菲律宾群岛大陆边的组成部分; 该区域在法律上不属于任何国家或民族，但由于历史的原因、不可或缺的需要、以及按照国际法所确立的有效占领和控制原则，该区域现在必须被视为菲律宾的主权范围; 有些国家曾对该区域的某些部分提出主权要求，但这些要求已因放弃而失效，且不可能胜过菲律宾根据法律、历史和公平原则所提出的要求。

　　20世纪90年代以后，菲律宾以黄岩岛在其200 海里专属经济区内为由，对在该海域正常作业的中国渔民进行驱赶和抓扣。2007年，菲律宾国会开始审议关于修订菲领海基线的议案。2009 年3 月10日，菲总统阿罗约签署“领海基线法”，将黄岩岛和“卡拉延群岛”置于菲“主权”之下，实行岛屿制度。2011年，菲三描礼土省政府决定将黄岩岛纳入辟洛直镇行政管辖范围。2012 年4 月18 日，菲律宾外交部发表了“菲律宾对黄岩岛及其附近海域的立场”(以下简称“立场文件”)，认为菲律宾对黄岩岛拥有主权是源自“菲律宾自独立以来就对黄岩岛实施了有效占领和有效管辖。”

　　(三)马来西亚和文莱

　　1966 年颁布的《马来西亚大陆架法》，以200米水深和可开发深度为标准确定其大陆架的标准。1969年8月2日颁布的《马来西亚第七号紧急( 基本权力) 法令》，将领海宽度扩展至12 海里。1970年，马来西亚开始在南康暗沙和北康暗沙开发油气资源。

　　20世纪80年代之前，马来西亚未对南沙岛礁提出过领土要求。1979 年12 月，马来西亚官方出版了一张大陆架图，将南沙群岛的部分岛礁和海域标在马来西亚大陆架范围之内。这张图所标绘的马来西亚大陆架进入南海断续线内。1983 年，马来西亚占领了弹丸礁，称其位于马来西亚的大陆架上。马来西亚对越南占领安波沙洲的抗议声明认为，虽然马来西亚对“斯普拉特利”群岛没有提出权利主张，但安波沙洲从来就是马来西亚领土的一部分，越南对安波沙洲的占领侵犯了马来西亚的主权和领土完整。

　　文莱于1982年颁布领海法，宣布建立12海里领海制度。1984年，文莱通过立法宣布实行200 海里专属经济区制度，主张的专属经济区进入南海断续线内。1988 年，文莱公布一幅关于沿海管辖和主权的新地图，声称以《公约》关于大陆架的条款为法律依据，对南通礁拥有主权，文莱主张的大陆架进入南海断续线内。

　　(四)印度尼西亚

　　印度尼西亚是南海周边唯一与中国没有领土主权争端的国家。但是，印度尼西亚主张的管辖海域进入中国的断续线以内。1969 年印度尼西亚与马来西亚确定大陆架划界协定。其中，印度尼西亚的纳土纳群岛与马来西亚沙捞越北部达都角之间的界限，进入中国的断续线以内。2003年，印度尼西亚与越南签署大陆架划界协定，所划界限连接了上述印度尼西亚和马来西亚大陆架划界协定的东西两段海上界线。印度尼西亚与马来西亚和越南大陆架界限的划定，封闭了印度尼西亚的纳土纳群岛以北海域的大陆架范围。印度尼西亚在此海域的大陆架进入断续线以内。

　　(五)法理分析

　　越南、菲律宾、马来西亚等国对南沙岛礁和海域的主张，主要涉及“禁止反言”、“地理邻近”和“陆地支配海洋”等国际法和海洋法问题。

　　越南置既往明确承认南海诸岛属于中国的官方立场于不顾，出尔反尔，对整个西沙群岛、南沙群岛及其附近海域提出主权要求和管辖权主张。越南在南沙岛礁主权问题立场上的重大变化，严重违反了国际法上的禁止反言原则。

　　“地理邻近”从来不是解决领土归属的国际法原则。以“邻近”为由主张领土主权，在国际法上也是没有根据的。世界海洋中有许多岛屿远离本国、孤悬海外或靠近他国海岸，但我们从不会因地理位置的原因而决定或改变其主权归属。海峡群岛距英国46海里而距法国仅8海里，但它属于英国。法国有许多岛屿位于太平洋岛国附近和大西洋彼岸的加拿大沿岸，可这些岛屿从未因地理位置的特殊而发生主权归属的改变。国际法院和仲裁法庭的经典判例多次对“地理邻近”进行过分析和批驳。菲律宾在“立场文件”中所援引的帕尔马斯岛仲裁案的裁决明确指出，“因位置邻近而视其为领土主权的主张，在国际法中是没有依据的”。把“地理邻近”作为主张领土主权的国际法依据，是不能成立的。

　　陆地支配海洋是一项古老的国际法原则。领土主权是主张海洋权益的基础，海洋权益从领土主权派生而来。1969 年国际法院关于北海大陆架案的判决再次重申了这一原则。

　　《公约》赋予沿海国主张和划定专属经济区、大陆架等国家管辖海域并对其中的自然资源享有主权权利。同时，《公约》在序言第5 段明确要求，“在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序”。显然，《公约》不涉及国家的领土主权。沿海国的主权权利不能否定、损害他国的固有领土主权，也不能够成为沿海国主张新的领土主权的依据。菲律宾等国关于这些岛礁位于其专属经济区内或大陆架上，因而应该属于它的说法本末倒置，既不符合陆地支配海洋原则，也违背了《公约》的意旨和原则。

　　尽管越南、菲律宾、马来西亚等南海周边国家对南沙群岛的部分岛礁提出领土主权的要求甚至加以侵占，但并没有质疑或否定中国断续线的存在。这些国家不但在断续线公布之初没有异议，其后也一直默认其存在。实际上，断续线产生以来，不仅相关周边国家、而且国际社会也都是予以默认的。

　　三、南海断续线的国际法依据

　　1994年《公约》生效以后，对南海断续线的质疑之声时有耳闻。2009年以来，越、菲等国多次在联合国、东盟等国际场合，以外交照会、大会发言等方式，否定或反对中国的断续线。2010年7月和2011年4月，印度尼西亚和菲律宾分别向联合国秘书长提交照会，指责中国的断续线不符合国际法。2011 年5 月东盟峰会上，菲律宾与越南再次质疑断续线。2011 年6 月20 日，新加坡外交部发表声明，敦促中国澄清在南海的领土主权范围，并强调新加坡作为主要贸易国，对可能影响南海航行自由的事件都极为关注。

　　2010年7月23日，美国国务卿希拉里•克林顿在河内对新闻界发表的讲话中提出，有关各方应根据《公约》提出领土要求和关于海洋空间的权利主张，并以符合国际法的方式明确对南海的主权主张，对南海海域的诉求应该完全出于地形地貌，符合国际习惯法。南海问题法律战的核心聚焦于断续线之上。断续线的性质和法律依据问题似乎成为国际法上的热点问题。

　　(一)产生和发展

　　20世纪初中国还没有官方的地图出版机构和审查机制，公开出版的地图都是私人编绘的。南海断续线至迟于1914 年就出现在私人出版的地图上。最初是一条自北向南、从中越陆地边界终点起，出北部湾，环绕南海，穿过台湾海峡和东海，直到黄海的中朝陆地边界的长弧形连续线。此后，该线的范围逐步南扩，包括了东沙岛和西沙群岛。1933年7月发生法国侵占南沙九个小岛(太平岛、南威岛、中业岛、南钥岛、安波沙洲、双子礁等)事件之后，中国官方和民间各界强烈抗议。此后出版的地图将该线的南端扩至北纬9度左右，将九小岛纳入线内，并标注“南海九小岛”或“琼州九岛”。

　　1935年3月22日，中华民国政府水陆地图审查委员会第29 次会议决议: 政区疆域地图必须画明东沙、西沙、南沙和团沙群岛。1935 年4 月，该委员会出版的《水陆地图审查委员会会刊》第1 期登载《中国南海各岛屿图》，明确标绘了南海诸岛，将曾姆滩(今曾母暗沙)标在接近北纬4 度的位置上，表明中国政府认为其领土最南端至少应在北纬4 度。

　　根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》等国际法文件，二战期间被日本侵占的南海岛屿回归中国。1946年11 月至1947 年3 月，中国内政部和海军部派专员乘军舰前往收复，恢复行使主权。中国政府通过一系列法律程序向全世界重申中国对南沙群岛的主权。

　　1947年4月14日，内政部会同有关部门讨论了《西南沙范围及主权之确定与公布案》，讨论结果包括:(1)南海领土范围最南应至曾母滩，抗战前我国政府机关、学校及书局出版物，均以此项范围为准，并曾经内政部呈奉有案，仍照原案不变。(2)西、南沙群岛主权之公布，由内政部命名后，附具图说，呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知，在公布前，由海军总司令对各该群岛所属各岛，尽可能予以进驻。(3)西、南沙群岛渔汛瞬届，前往各群岛渔民由海军总司令部及广东省政府予以保护及提供运输通讯等便利。

　　1947 年12 月，内政部方域司编绘、国防部测量局代印了“南海诸岛位置图”，以国界线的标绘方式，在南海诸岛周围画出了十一段断续线。该线西起中越边界北仑河口、南至曾母暗沙、东至台湾东北，南海诸岛全部位于线内。线内还标注了东沙、西沙、中沙和南沙四组群岛的整体名称和曾母暗沙及大部分岛礁的个体名称。1948 年2 月，内政部公开发行了《中华民国行政区域图》之“南海诸岛位置图”(内政部方域司傅角今主编、王锡光等人编绘，商务印书馆印行， 1947年12月制版)。当时政府并未做解释或说明。

　　1949年以后，中华人民共和国出版的地图沿用1948年“南海诸岛位置图”上标绘的断续线，在管辖南海的过程中对断续线进行了适当调整，但总体位置和走向没有发生实质变化，逐步形成了南海九段、台湾岛东侧一段的基本格局。大陆学界口语称该线为“九段线”，中国台湾和海外也有学者呼之“U”形线。

　　1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》、1992 年《中华人民共和国领海及毗连区法》以及1998 年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，以国内法的方式确认了对南海岛礁的主权和历史性权利。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14 条特别规定，“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”。2009 年，中国政府在提交给联合国的照会中附有标注断续线的南海地图。

　　断续线公布之初到20 世纪70 年代的几十年间，南海周边国家和国际社会从未提出异议。许多国家都承认断续线内的岛屿是中国领土，所出版的地图均据此标绘中国疆域。

　　(二)性质和依据

　　中国人民世代在南海海域开发生产，中国历代政府都根据当时的实际情况和需要，实施了连续不断的管辖和管理，早已确立了对此海域内岛礁滩沙及资源的权利。1948年中国政府通过政府文告、公开出版地图等方式公布断续线并昭告世界，是对这些历史上早已形成的权利的再次明确和具体化。要确定中国在南海的断续线的性质，关键在于分析和明确中国在此海域内的权利、主张、实践及其法理依据。

　　中国在断续线内的权利是一种历史性权利。这种历史性权利的内涵一是领土主权，二是非专属的历史性权利。中国政府通过发布地图的方式，将历史上已经确定的南海领土范围具体化并以断续线的方式清楚地标绘出来，再次明确了对线内岛礁滩沙( 及领海) 的领土主权。非专属的历史性权利主要包括历史性捕鱼权、传统的航行权等项内容。上述权利的有效取得和延续符合国际法。

　　南海断续线作为历史性权利线是有国际法依据的：

　　第一，历史性权利是一般国际法的基本命题，对历史性权利的承认与尊重是国际法的一贯精神，国际法的发展史体现着历史性权利的轨迹。从20 世纪初领海宽度和领海外部界限的确定，到1951 年英挪渔业案，再从1957 年联合国《历史性海湾备忘录》( Historic Bay: Memorandum) ，瑑瑦到1962 年联合国国际法委员会关于历史性水域法律制度的报告( Juridical Regime of Historic Waters，including Historic Bays by the Secretariat of the United Nations) ，历史性权利的概念得到学术机构和国际社会的基本认同和接受。迄今，重要的国际条约均承认和接受历史性权利的概念和内容。

　　第二，国际司法实践历来尊重和承认历史性权利。1910 年常设国际仲裁院关于北大西洋渔业案的裁决、1917 年美洲法院关于萨尔瓦多与尼加拉瓜丰塞卡湾地位的判决、1951 年国际法院关于英国和挪威渔业案的判决以及1995 年常设国际仲裁院关于厄立特里亚和也门红海岛礁归属和海洋划界的裁决，都尊重和承认历史性权利。

　　第三，1949年以后中国的立法和实践均确认并以符合国际法的方式行使历史性权利。1958 年《中华人民共和国政府关于领海的声明》，以及1992 年《中华人民共和国领海及毗连区法》中的“领土组成条款”都再次确认了对南海诸岛及其附近海域的领土主权。1998 年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14 条关于历史性权利的规定，清楚地表明了中国政府在南海断续线内问题上的立场，即: 不因200 海里专属经济区、大陆架等海洋区域制度的建立而影响、放弃中国在周边海域享有和可能享有的历史性权利。

　　2009 年中国政府就越南等国南海200 海里外大陆架划界案提交给联合国的照会中附有标注断续线的南海地图，以符合国际法的方式重申了在南海的权利主张。

　　关于断续线的法律性质，学术界有几种不同的观点，主要包括: 海洋国界线说、历史性水域线说、岛屿归属线说等。笔者认为，这些观点各有特点。

　　将断续线认定为国界线( 或海疆线) 的观点主张断续线划定了中国在南海的领土范围，即: 中国不仅对线内的岛、礁、滩、沙拥有主权，而且线内海域也是中国的内水或领海。这种说法缺乏充分的法理和实践依据。历届中国政府从未确定此线即为“中外之界”，亦未主张和宣布线内海域是中国的内水或领海。事实上， 1995年中国政府公布西沙群岛的领海基线，在法理上排除了将断续线作为国界线的可能———一国在国界线之内确定和公布领海基线是不可想象的。

　　中国的管辖和管理实践也未将该线作为国界线行使国家权力。中国政府多次发表声明，表示中国在南海的权利主张并“不影响外国船舶和飞机按照国际法通过南海国际航道的航行、飞行自由和安全”。这说明，中国政府并未将断续线内的水域认定为中国的内水或领海，未将断续线内的全部海域纳入中国的领土组成部分。此外，南海航行自由与岛礁主权的争端、海洋划界争议是不同性质的问题，不应混为一谈。

　　在国际法上，历史性水域一般是指线内海域的地位等同于内水，具有专属性，其法律地位高于领海。在国家实践中，个别国家建立历史性水域的主张一直是有重大争议的，缺乏国际社会的普遍认同。如果将断续线内的水域界定为中国的传统历史性水域，似乎还有必要进一步阐述“传统历史性水域”与历史性水域的关系。岛屿归属线说未能客观反映该线产生的历史背景和半个多世纪以来的发展。

　　此外，关于断续线内水域的性质问题还有一些比较有影响的观点，如“特殊的历史性水域”、“软化的历史性水域”。一些西方学者认为，《公约》建立的专属经济区制度取代了历史性权利，或者至少取代了历史性捕鱼权。也有学者主张南海的争端问题无关历史，只要依据《公约》足以，中国不能主张在南海的历史性权利。这些观点对一些西方国家政府的立场也产生一定的影响。

　　(三)断续线与《公约》的关系

　　南海断续线作为历史性权利线与以《公约》为代表的现行海洋法制度并不矛盾。第一，《公约》不是判断领土主权的取得和归属的国际法依据，主张按照《公约》解决南海领土争端是对《公约》的曲解。事实上，《公约》并不解决领土主权问题，领土主权的归属与《公约》无关。第二，《公约》不否定、也不能否定中国在南海的历史性权利。中国政府正式公布南海断续线已有半个多世纪的历史，早在以《公约》为代表的现代海洋法制度确立之前就已经确定并在一定范围内得到公认。后法不能否定一个国家既有的权利，因此《公约》不能改变南海诸岛自古即属中国的历史和法律事实。第三，中国在南海的历史性权利与《公约》的原则和内容一致。以《公约》为代表的现代国际海洋法律制度承认和尊重历史性权利，《公约》在关于海湾、领海划界、群岛和群岛国、传统捕鱼权以及争端的解决等部分的条款(第10、15、46、47、51、298 条等)中都肯定了历史性权利。第四，作为《公约》缔约国，中国同其他沿海国一样，拥有划定专属经济区和大陆架的权利及对上述管辖海域的海洋权益。按照《公约》，根据《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，中国有权在南海的主要岛屿建立专属经济区和大陆架制度; 在专属经济区和大陆架内享有对自然资源的主权权利、对海洋科学研究、海洋环境保护以及人工岛屿、设施和结构的管辖权等项海洋权益。第五，中国根据《公约》享有的海洋权益与来自断续线的历史性权利并不矛盾。这种海洋权益与历史性权利是并行不悖的，依据国际法和依据《公约》的权利叠加也是早有先例的。在南海地区，菲律宾在依照《公约》提出专属经济区和大陆架的海洋权利主张时，并未放弃其宗主国留下的历史性条约线的主张。汤加王国曾以国王敕令的方式决定一定范围内的矩形海域作为该国的历史国界，而其专属经济区则依据《公约》的有关规定划定。

　　(四)中国政府关于断续线的立场

　　中国政府尚未就南海断续线问题系统、明确地阐述立场，但外交部长的讲话、外交部发言人的表态和答记者问等表述，已经显露出中国在这个问题上的立场的脉络。结合1949 年以后中国在断续线问题上的实践，笔者试将中国政府关于南海断续线的立场归纳为以下几点，也作为本文的结论：

　　1. 南海断续线是中国政府于1948 年正式公布的。1949 年以后中国出版的官方地图都标明此线;

　　2. 中国在南海的主权、权利及相关主张是在长期的历史过程中形成和发展起来的，中国政府一直坚持这些权利和主张;

　　3. 中国在南海的主张与《公约》并不矛盾，《公约》既未限制或否定一国在历史上形成并持续主张的权利，也未赋予任何国家主张把本国专属经济区和大陆架扩展到其他国家领土上的权利;

　　4. 中国政府从未主张和行使对南海全部海域的主权。作为国际航道，南海的航行自由过去和现在都没有受到阻碍。

　　南海断续线是中华民族在开发和利用南海的长期的历史过程中形成和发展起来的，是中华民族历代相传的宝贵“遗产”。1949 年新中国政府对断续线的承继，保持和维护了中国在南海的岛屿主权和相

　　关海洋权益主张的历史连续性和有效性。作为一条历史性权利线，南海断续线形象地将中国在南海的主权和海洋权益概括化和法律化，要求中国擦去这条线是没有道理的，也是有违国际法和《公约》的。（作者贾宇 为国家海洋局海洋发展战略研究所研究员）