党的十八届四中全会明确提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，高级干部尤其要以身作则。党的十八届五中全会进一步提出，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。习近平总书记指出，“尊崇法治、敬畏法律”。这是领导干部必须具备的基本素质，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。

　　法治思维不能代替宪法思维

　　从领导干部与法治建设的关系看，公权力来源于宪法，任何一种权力都要依照法律行使，即“权由法定”“权依法使”。作为公权力的行使者，严格依法办事是一个常识，也是公职人员的基本道德要求。如果每一名领导干部都树立法治思维，按照法律办事，那么国家治理成本会大大降低，有助于通过法治凝聚社会共识，营造良好的政治生态。

　　但在现实生活中，一些公职人员，包括一些领导干部，法治意识非常淡薄，有法不依、违法不究、知法犯法等现象屡见不鲜，特别是一些领导干部不尊重宪法、不忠于宪法、不敬畏法律，缺乏法治的信仰，崇拜权力，内心世界中缺乏共和国主流价值观的认同。可以说，不尊重法治规则，缺乏法治信仰是一些领导干部中存在的一种不可忽视的现象。其危害表现在:一是破坏了社会基本共识，易动摇全社会对法治的信任，无法通过法治凝聚“共识”。二是导致公权力滥用。任何一种腐败现象都是对法治权威的挑战，也是一种反法治的行为。追求法外特权，留恋人治，维护的是自己的既得利益，侵犯的是公民的基本权利。三是导致国家治理成本的提高。如果不依照法律办事，在治理国家中采用人治的方式，将严重阻碍国家治理法治化的进程。四是带来社会安全感的缺失。一些公职人员缺乏法治信仰，不依法办事，将使社会缺乏安全感。

　　上述问题存在的重要原因之一就是忽略宪法思维的养成，单方面追求形式的法治思维，没有从宪法高度认识法治治理的重要性。因此，在讨论如何养成领导干部的法治思维时，不能回避宪法思维，必须解决领导干部的宪法思维问题。

　　宪法思维的意义

　　宪法思维是树立宪法理念，以宪法思考问题的一种思维方式，是人们的宪法情感、知识、观点、理念和思想的集中体现。

　　首先，宪法思维是对一个国家宪法规范与宪法制度的理性认识和抽象表达，集中反映宪法精神，是对一个国家核心价值观的集中表达。我国宪法确立了人民主权原则、社会主义原则、法治国家原则、权力监督与制约原则以及人权保障原则。宪法思维是对上述原则的认识、判断和表达，即便在一个价值观念多元的社会意识状态下，也构成了多元社会意识的基本底线和共识，构成了判断其他社会意识是否具有先进性的基本标准。

　　其次，宪法思维是理性的社会共识。宪法思维是对宪法规范的科学精神和客观规律的综合把握与表达。国家公职人员对于宪法规范的认知与理解，建立在尊重宪法自身的权威与规范的效力的基础之上。因此，这种思维是对国家宪法文本及其客观规律的认识。它的形成必然建立在尊重宪法文本，根据宪法文本进行表达的过程。

　　再次，宪法思维是对宪法精神的信仰。对于领导干部来说，宪法意识体现为全面理解宪法规范背后的宪法精神，并将这种精神内化为自己的行动准则和人生信念。各级领导干部能够在决策、管理、执行和服务的过程中以宪法原则为指导来进行公务活动，在进行改革和制度设计的时候，能够自觉与宪法精神保持一致，能够站在维护宪法精神的高度来推动改革和完善制度，这是社会主义政治文明先进性的最集中体现。

　　最后，宪法思维集中体现社会的主流价值观。在现阶段，我国的宪法意识与社会主义核心价值观具有高度的一致性。宪法意识既是宪法本身内涵的精神与思想的表达，也是对社会主义核心价值观基本内容的确认、肯定与维护，并赋予其最高的效力与权威。

　　提高宪法思维的途径

　　树立领导干部的宪法思维是一项长期而艰巨的工作，也是一项系统工程。基本途径包括:

　　树立忠于宪法的信念。领导干部首先要认同宪法、学习宪法，养成信仰宪法的情感、知识、思想与观念。党的十八届四中全会决定设立国家宪法日和宪法宣誓制度正是建立忠于宪法制度的积极努力。

　　宪法宣誓制度同样是很多国家采取的一种宪法意识教育的重要制度。全国人大常委会《关于实行宪法宣誓制度的决定》明确把“忠于宪法、树立宪法权威”作为宪法宣誓的主要内容。开展宪法宣誓活动，有利于强化公仆意识，明确权力的来源;有利于认同宪法的权威，熟悉宪法的精神。对于这项制度的具体操作，也需要在宣誓程序、誓词确定、宣誓效力等方面进行深入研究。

　　坚持法治常识。法治是一种生活规则，也是一种价值的追求。对待法治，我们首先要有尊法意识，遵守各种规则，依照规则办事，这是领导干部法治思维养成的基本要求。任何腐败现象，都是对法律规则的破坏，将“权力关进制度的笼子”就意味着严格按照法律办事。这是未来中国法治发展的基本要求。

　　坚持宪法法律至上的理念。从国家领导人到普通公务员都要严格按照宪法办事，养成维护宪法的意识，树立宪法法律至上的理念，以宪法作为其行为的最高准则。在利益复杂化、国家治理存在多元规则时，领导干部更要坚持法治立场，坚持宪法法律的基本原则。习近平总书记明确提出，“每个领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念”“准确把握我们党处理法治问题的基本立场”“首要的是学习宪法”。

　　完善宪法保障制度。对一次违宪行为的纠正比多次宪法知识的宣讲与普及更有效果。宪法思维只有在宪法实施本身得到有效监督的情况下才能真正获得力量，成为社会的普遍共识。为此，在宪法解释、宪法审查，纠正国家机关违反宪法等制度设计上应该有更为切实的方案。党的十八届四中全会明确提出完善宪法监督机制的具体措施，强调全面实施宪法的重要性，为树立宪法权威提供制度保障。

　　宪法教育制度化。党的十八届四中全会进一步强调法治教育，特别是公务员宪法教育的重要性，提出“完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”。要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。

　　总之，领导干部的尊法意识是法治思维的核心，也是学法、守法与用法的前提。“只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律”。

　　(作者为中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长)