为了有效化解我国长期存在的“立案难”顽疾、切实保障公民依法行使诉权，在新一轮司法改革的过程中，中共中央于2014年10月28日发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确提出了“健全公民权利救济渠道和方式”，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”的要求，以期实现“有案必立、有诉必理”等目标。与此相契合，2015年2月4日起正式实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》初步规范了民事立案登记制，并明确了对恶意诉讼、虚假诉讼、滥用执行异议之诉等非诚信行为的规制措施。为了进一步深化司法改革，最高人民法院在2015年4月15日发布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《意见》)，为立案机制改革的全面推进和新设制度的顺利贯彻，提供了契机和助力。

　　一、《意见》的出台背景、意义功能及其重点亮点

　　受社会客观发展、法院司法能力、公众法律素养以及法律规范配置等多方面因素的制约，“立案难”问题一直困扰着我国的司法实践，出现了“有诉不理、拖延立案、增设门槛、年底不立”等情况，对司法公信和司法权威的树立造成了消极影响。为了有效扭转上述异化现象，践行相关司法政策及法律规范的最新理念和要求，最高人民法院全面启动了立案登记制改革，希望依托《意见》所传递的精神、原则和制度，来方便公众接近司法并确保其依法、理性、有效地行使诉权。

　　从功能维度来看，《意见》的出台不仅有助于保障各类诉权的便捷行使，还能够规范法院的立案行为，并反向规制当事人滥用诉权等有违诉讼诚信原则的行为。

　　从核心内容来看，《意见》主要对立案登记制的指导思想、登记立案范围、登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉、切实加强立案监督等六个方面的事项进行了规定。其中有关登记立案范围和程序的规定，构成了《意见》的两大核心内容，其不仅细化了法典及司法解释中的相关规定，更是有助于平息实践中的争议并化解法院运用新机制时的困惑。在登记立案的范围方面，采用积极规定与消极规定相结合的方式，分别列举了民事、行政、刑事自诉案件以及执行、国家赔偿案件中应当登记立案的具体情形，同时用反面列举的方法规定了法院不予登记立案的四种情形。在登记立案的程序方面，以当场登记立案为一般原则，采行一次性全面告知和补正，以期提升立案效率、弥补公民诉讼能力的不足;同时要求法院对法定不应立案的案件，依法裁决不予受理或不予立案并载明理由，禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书，禁止设定法外受理条件或向立案“土政策”逃逸。

　　二、切实保障诉权与理性行使诉权

　　如前所述，《意见》的主要目标之一就是切实保障当事人依法、便利地行使诉权，提升国家司法保障和诉讼救济的实效性，但这并非鼓励社会公众在面临纠纷时一概盲目地诉诸司法，更不意味着诉讼是化解所有社会纠纷的最优路径。因此，在强化诉权保障力度的同时，还应当培育公民的理性诉讼观，使其能够依据纠纷的实际情况和自身的个性需求，选择最为适宜的解纷途径，进而促进司法资源的优化配置和最大化利用。

　　首先，在强化诉权保障的过程中，应当遵循纠纷解决机制与纠纷性质相适宜的原则，矫正“诉讼万能观”。诚然，诉讼作为纠纷解决机制体系中最重要的公力救济手段，具有严格的规范性、程序性和法律性等特质，并受国家强制力的保障，但这些优势并不意味着诉讼在各类纠纷中、各种情形下都是最佳的解纷手段。我国公众对国家公权力的长期路径依赖、市民社会的尚未成熟以及社会自治能力的客观局限，导致实践中很多公民未能树立正确、理性的诉讼观，在没有冷静分析纠纷实际情况和各类解纷机制优劣势的情况下，必然地将司法作为唯一的救命稻草，致使法院的审理负荷日益繁重、裁判结果公信力弱、诉外解纷机制发育不良。鉴于此，在依托立案登记制保障当事人诉权的同时，应当构建多元化的替代性纠纷解决机制体系，逐步培育公民的理性诉讼观，使其在面对各种纠纷时，能够依据纠纷的性质、涉纷主体的关系和意愿、解纷的成本收益比率等要素，来选择最为适宜的解纷途径，从而一方面卸去司法所背负的难以承受之重，另一方面激活诉讼与诉外机制的良性互动和协作。

　　其次，在强化诉权保障的过程中，应当遵循司法资源优化配置的理念，发挥立案环节的分流功能。对法院立案模式的改革、对登记立案范围和程序的限制，旨在消解立案时的“不应有之难”，而并不意味着肆意放任诉讼程序的启动。因此，法院在立案环节应当发挥分流、过滤和筛选功能，将那些不具有可诉性、不符合法律规定的条件的案件，排除在立案的范围之外，从而促进司法资源的合理配置和依法的利用。

　　第三，民众理性诉讼观的培养实际上也就是要求民众对法律制度有正确的认识，对法律制度的运用趋于理性。应当认识到，立案登记制度的贯彻实施，是在立案的环节上方便了民众，而不是鼓励民众可以随意地去起诉。否则，司法资源就可能被浪费或无谓地被占用，导致真正需要司法救济的权益得不到有效的保障。

　　三、依法登记立案与规制滥诉行为

　　相较于民诉法典及配套司法解释中的概括性规定，《意见》在相当程度上细化了登记立案的实体构成性规则和程序实施性细则，初步搭建起了条件控制与过程控制相配合、审判权监督与诉权制约相兼顾、对虚假诉讼、滥用诉权的预防与惩罚相结合的登记立案制度体系，以期实现审判权与诉权、依法登记立案与规制滥诉行为之间的关系平衡。

　　一方面，从确保法院依法登记立案的角度来看，其一，通过明晰登记立案的法定情形和程序步骤，使得当事人能够预先知悉行使诉权的条件和流程，有助于对法院的立案行为进行全面的条件控制和过程控制。其二，通过规定对法院立案活动的内部监督、外部监督以及责任追究机制，有助于预防并惩治有案不立、人为控制立案、干扰依法立案等行为，并能够逐步从源头上规范法院的相关行为。其三，通过强化立案服务措施、引入网络信息技术，使得法院的立案活动更加公开、透明和便捷，有助于保障当事人的知情权和参与权，提升法院与当事人之间有关立案活动的信息对称程度和处理结果的社会公信力。

　　另一方面，依循“诉权-审判权”的权限配置原理和双向互动关系，立案登记制的有效运行不能仅依赖对法院登记立案行为的规范，还需要对当事人滥用诉权等行为进行防范和制裁。在近年来的司法实践中，恶意诉讼、虚假诉讼等现象日益严重，为了规制这些有违诚信义务的违法行为、贯彻落实2012年修正民诉法时新增的民事诉讼诚实信用基本原则，《意见》明确规定了对滥用诉权行为的民事、行政和刑事制裁措施，希望通过规制虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等行为，来加快诉讼诚信建设、培育诚信诉讼观。对滥诉行为的防范和规制，有助于平衡诉权保障与依法诚信处分之间的关系，避免宝贵的司法资源被恶意或不当利用，以致背离制度创设时的美好初衷。

　　四、立案登记制的优化展望

　　《意见》的出台为立案登记制的贯彻落实提供了理念、制度和规则方面的多重指引，但在改革初期，相关机制和措施究竟能否有效发挥预设功能、可否消解“立案难”的长期困扰、能否科学平衡诉权保障与防范滥诉之间的关系，仍有待实践的检验、经验的积累和制度的进一步完善。

　　首先，立案登记制自身仍旧存在诸多有待完善和细化之处。《意见》虽然较诉讼法典等更为具体，但仍旧仅是宏观性、概要性的方向指引，还需要结合各类诉讼的本质属性以及实践中的实际困惑，予以进一步的发展和细化，提升规则的针对性和可操作性。其次，立案登记制的有效践行还需要完善相关配套机制的系统配置。详言之，第一，应当健全多元化的纠纷解决机制体系，充分发挥人民调解、行政调解、行业调解、仲裁、行政裁决、行政复议等诉外解纷机制的特有优势，使得各种纠纷都能够进入最为适宜的解决渠道，从而在缓解法院受案压力的同时，实现诉前调解与诉讼调解、诉外机制与诉讼的有机衔接。第二，应当建立体系化的审前程序，实现审前程序与庭审程序的二元模式，充分发挥审前程序的繁简分流功能。第三，应当完善立案服务措施，依托网上立案、预约立案、巡回立案等信息化手段，并结合法律援助、司法救助等措施，提升立案的效率、降低当事人和法院的成本并促进当事人平等地接近正义。

　　总之，立案登记制改革为破解“立案难”等司法实践中的顽疾提供了新思路和新契机，但其预设功能的真正实现，有赖于对诉权保障与诉权理性行使、依法登记立案与滥诉行为规制等关系的科学平衡，有赖于制度自身的完善细化和配套机制的协作合力。只有更新当事人对诉权的认识和法院对立案的功能判定，并逐步培育公众的理性诉讼观和法院的依法履职理念，才能够最终实现有案必立、有诉必理、司法公开、司法为民等核心目标。（作者简介：潘剑锋，北京大学法学院教授）