对当前全面深化公安改革的一些建议

河南警察学院 副教授张超

　　河南警察学院副教授张超博士主持的中国法学会部级法学研究课题《公安机关社会管理创新实证研究》阶段性研究成果，对我国当前全面深化公安改革提出几个建议。

　　一、充分认识到位、树立创新信心，从公安组织结构着手，科学论证制定改革实施方案

　　当前，影响社会稳定的新问题、新矛盾多样多发，加强社会治理、维护社会稳定面临严峻挑战。同时，公安系统内部机关化倾向明显，社会治理基础薄弱，影响和谐警民关系的问题突出。特别是在科技进步和信息化浪潮冲击下，现存的多层次、多渠道指挥，指挥与实战脱节，机关与基层警力倒挂的警务模式，已经严重不适应形势发展和工作需要。一些过去行之有效的方法和手段，在新情况、新问题面前需要认真取舍、科学地做好继往开来。在这种情况下，公安机关怎么才能有为?唯一的选择就是与时俱进，大刀阔斧地改革，创新警务机制。所以，公安改革既是形势所迫，更是大势所趋、势在必行。但是，由于感到改革存在一定风险，不敢改革、不愿改革，多数改革只是修修补补，改革的信心不足，是当前全面深化公安改革面临的最大困难和问题。

　　建设具有中国特色社会主义，首先需要有道路自信、理论自信、制度自信。全面深化公安改革，首先需要改革认识到位、有足够的创新自信心。在信心的引领下，充分认识到改革创新的必要性、重要性和紧迫性，认真组织、科学论证，着眼长远、立足现实，运用法治思维和法治方式，治标与治本兼顾，在法律底线范围内制定积极稳妥推进改革创新的实施方案，为信心提供强有力的制度支撑。

　　从全国公安改革顶层设计上讲，新中国成立后，公安组织结构改革一直处于渐进式的改革中，总的特点是随着任务和形势的变化，不断增设新的结构，但由于没有进行整体的顶层设计，尤其是还没有充分考虑和研究信息化条件下的公安组织结构设计问题，使得当前的公安组织结构还存在诸多的问题，成为公安机关社会治理需要创新的症结所在和提升警务效能需要解决的根本性问题。

　　在纵向结构上，要解决微观层次过多、指挥层级过多的问题。在横向结构上，要解决部门过于分散、警种分工过细的问题。在编制结构上，要解决头重脚轻的问题。我国行政公安的总编制由改革开放初期的40万增加到170万，但与形势任务的需要相比，仍然警力不足，必须合理组织、精细管理，在提高警力科学配置上狠下功夫。在职位结构上，要解决官多兵少的问题，这是一个特别重要和突出但又容易被忽视的问题。我国在推行行政改革过程中，为了减少改革的阻力，通过多种途径提高改革对象的职级待遇是常用的一种改革路径，但是，这样的改革设计容易造成“背手的人多、动手的人少”的局面，让改革很难达到预期的成效。在职权结构上，要解决权力过分集中、权责不协调的问题。特别是要解决社区民警虚置、社区民警脱离社区需求的问题，让社区民警在社区里“生根发芽”、成为社区的一名成员，让老百姓的日常警务需求在社区民警这里就能得到满足。

　　二、公安机关结构改革的基本原则与现阶段的重点选择

　　(一)基本原则

　　公安机关结构改革应该遵循警务基本规律，贯彻四项基本原则：一是权责一致原则。二是精简原则。我国《宪法》第27条明文规定：“一切国家机关实行精简的原则”。三是法治原则。要由立法机关对公安机关的职能、机构、编制进行具体的明确规定，以保持其稳定性和严肃性。四是实效原则。衡量公安结构改革是否成功的根本标准是实践，关键要看是否提高了警务效能，是否提高了民众安全感和满意度。

　　(二)现阶段的重点选择

　　2003年中央13号文件出台和“二十公”会议后，一些地方公安机关的结构改革，有的把改革重点选定在纵向结构上，有的选定在派出所的横向结构上，有的选定在编制结构改革上，大规模地精简机关、下沉警力到基层所队，“八仙过海，各显其能”，也暴露出一系列的问题，要解决这些问题，应做好下列工作：

　　第一，制定各级公安机关编制标准。根据工作任务、事权配置、区域面积、经济水平等因素认真科学论证，制定各级公安机关的编制标准，“编制就是法”，各地要严格执行编制标准。

　　第二，职权结构要改革。警力下沉的前提是权力的下放，权力不下放，下沉的警力也会无事可做，自然容易回流。

　　第三，正确处理和解决上级机关“实战化”问题。全国需要对中央事权与地方事权进行明确划分。在地方公安机关，省市两级公安机关“实战化”的问题亟待明确。公安技术方面相对集中，其他方面按照“区域管理”的原则交给区县级公安机关处理。

　　第四，精心科学设计公安职位结构。我国公安机关队伍庞大、人员众多，“压职压级”的现象极为严重，从根本上解决，就必须实施公安职位结构改革，建立不同于一般行政机关的职位制度，在完善现行警衔制度的基础上，依托警察职务序列和警衔制度建立公安机关的职位结构。

　　第五，研究制定《公安机关组织法》。我国行政管理部门组织立法相当滞后，还没有成熟的立法例。2006 年由国务院颁布的《公安机关组织管理条例》是我国行政管理机关组织立法的第一个行政法规，从内容到形式都带有比较明显的试点性质和改革进程中的过渡性质。建议结合公安实践的探索及其经验教训，深入地科学研究《公安机关组织管理条例》，积极借鉴境外警察机关组织结构的有益经验，对各级公安机关内设机构的名称、职能、规格、数额、编制、关系等进行具体详细的规定，并以全国人大常委会的名义发布，使之成为公安机关组织结构的法律依据。需要强调的是，应该把公安派出所的组织立法在《公安机关组织法》专章详细系统规定。

　　第六，研究制定行政法规《公安机关社区警务条例》。2009年，全国人大常委会撤销了《公安派出所组织条例》，派出所组织立法出现了空白，派出所的组织建设踏步不前，基层基础过弱难以改观，甚至助推了基层基础过弱。1997年我国公安机关推行责任区制，随着2000年全国在城市普遍建立社区，公安机关2002年从大中城市开始全面推行社区警务，2006作为公安基层基础建设年，确立城乡社区警务战略，并且写进了2007年中共十七大报告。但是，社区警务组织立法依然空白，与公安实践的需求明显不适应，更是满足不了全面深化公安改革的需求。我国有《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》，但是，作为基层社会自治基本保障要素的社区警务没有法律地位，社区警务严重名不副实，这是根本性原因。建议国务院出台行政法规《公安机关社区警务条例》，为社区警务提供组织和运行保障，这是为基层社会依法规范、积极稳步推进自治、建设中国特色社会主义提供保障。

　　三、对设区的市城市公安机关组织结构改革的建议

　　这里的“设区的市”，指的是省会市(自治区首府)、国务院批准的较大的市和省辖设区的市，不包括直辖市。直辖市都是特大城市，在城区公安机关结构上有必要保持“市局——分局——派出所”三级管理体制，应探讨的是这个宏观管理体制下的微观体制问题、具体运行和外部衔接的机制问题。但是，省会市(自治区首府)、国务院批准的较大的市和省辖设区的市有280个(2015年《立法法》修改把地方立法权扩至284个设区的市，含4个直辖市)，而且，随着行政管理体制改革的推进和新型城镇化的迅速发展，这个数字还会有明显的上升。这些城市的情况差别很大，在宏观管理体制上就需要根据实际情况分类区别对待。

　　(一)宏观管理体制分类分别实行“两级制”和“三级制”

　　设区的市情况差别很大，应该分类确定包括公安机关组织框架在内的行政管理体制。2014年7月底，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布，结合2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，以现有人口数量为基础标准，以人口动态发展进程为重要影响指标，对我国设区的市进行分类确定公安组织层级框架。300万人口以下的城市公安机关应实行“两级制”;500万人口以上的特大城市公安机关仍应坚持“三级制”;300-500万人口的城市，以人口动态发展进程为重要影响指标，确定公安机关组织层级是“三级制”还是“三级制”。

　　中小城市公安组织层级框架改为“两级”的，从法理上和社会需求的角度讲，称为“派出所”为宜；但是，《公安机关组织管理条例》上规定的名称是“分局”。所以，建议中央加快顶层设计改革、修改《公安机关组织管理条例》。

　　需要指出的是，在公安工作的最前线，应以派出所为基本作战单元，实行“警区制”，配备足够警力，实施集团作战，切忌条块分割，以最大限度地整合警力，减少扯皮内耗，实现最大警务效能。

　　(二)实行“四大部”建制

　　公安机关的大部制改革设想由来已久。1988年，公安部提出机构设置的“五大块”设想，对于现在的公安结构改革仍然具有现实的指导意义。

　　现阶段我国设区市公安机关履行综合管理职能的结构改革首先应实行“四大部”建制，即 ：警令部、政治部、监督部、保障部。警令部除了传统的办公室职能，还包括指挥中心、情报中心、信息中心、通信中心。政治部和监督部都属于队伍管理职能的综合机关，应加强协调和整合。

　　(三)“警种结构”应坚持“板块制”

　　各警种支队具有实战性、专业性的特点。

　　第一，各警种支队从任务性质分为板块 ：一是侦查板块，二是社会治安治理板块，三是监所管理板块，四是公安技术板块。

　　第二，理顺各警种支队与各公安分局(派出所)的关系。各直属支队应精干，各分局(派出所)应做大做强。在把网安、技侦、信通等公安技术力量相对集中在市局的基础上，除保留必要的机动处突力量外，其他警种的主力都应沉到分局，集中警力实施区域集团作战。

　　第三，规范各警种支队与警令部的关系。借鉴军队总参谋部体制的经验，确定警令部与各警种支队之间的业务指挥关系。

　　第四，坚持整合原则，将业务职能相近的部门予以整合。减少了职能的交叉和扯皮，也避免了重复建设与浪费。

　　四、强力推进警务工作运行机制

　　在建立组织结构框架改革的基础上，要进一步健全完善各项工作运行机制，确保各个环节有效衔接，各项工作有序运行，警务效能不断提高。重点建立完善以下机制：

　　一是信息化支撑机制。加强警综平台和“大情报”系统建设和应用，建立动态管控和预警防控机制，提高侦查破案能力。充分利用信息网络技术，建立网上便民利民服务机制。

　　二是扁平指挥、整体作战机制。建立指挥中心与一线处置警力的点对点指挥调度、快速高效的扁平指挥模式，建立公安机关与社会有关部门之间联勤联动机制，形成加强社会治理服务的合力。

　　三是实战化勤务机制。按照部署随着警情变、警力跟着警情走的要求，建立网格化布警、动态化巡防机制，切实把警力驻守到维护治安、服务民众、社会治理的第一线，最大限度地提高民众见警率和民警管事率。

　　四是教育培训机制。围绕民警的警务理念和实战化、专业化的要求，组织开展多种形式的教育训练活动。

　　五是考评激励和保障机制。把民众安全感和满意度作为衡量和检验公安工作成效的根本标准，把考评结果与民警奖罚挂钩，建立干部任用动态管理机制，建立向基层一线民警倾斜的用人机制和导向。从优待警，落实警务保障和民警待遇。

　　六是执法衔接机制。依据法律、法规出台相关制度和规范，科学划分市局和分局(派出所)的执法权限，做好与区政府、检法机关的执法程序衔接。