农村基本经营制度的改革创新与法制保障

西南政法大学 谭贵华博士

　　西南政法大学谭贵华博士主持完成的中国法学会部级法学研究课题[CLS(2013)D157]，就我国农村基本经营制度的改革创新与法制保障，提出了一些对策建议。

　　一、农村基本经营制度的困境

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国20世纪70年代末农村改革以来经由政策认可和法律确认所确立的农村基本经营制度。及至今日，党和国家的“三农”政策仍不断重申必须继续坚持并完善这项农村基本经营制度。然而，从现实情况来看，无论是“坚持”还是“完善”农村基本经营制度，均面临不少问题。

　　1.农村双层经营体制的内涵日渐模糊，“坚持和完善农村基本经营制度”与“构建新型农业经营体系”的关系不清晰

　　在官方的正式表达中，我国现行农村基本经营制度即是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”(简称“农村双层经营体制”)。该体制最初确立时体现的是“家庭承包经营+集体统一经营”的制度框架;“统分结合”中的“统”特指以农村集体经济组织为载体的“集体统一经营”。不过，历经30余年的改革发展，农村双层经营体制的内涵实际上发生了深刻变化，这尤其体现为“统分结合”中的“统”不再局限于单一的“集体统一经营”，而是向多元化、多形式的统一经营发展。但是，因缺少完整和系统揭示等原因，原本较为清晰农村双层经营体制的内涵如今日渐模糊，人们对其理解可谓莫衷一是。此外，近年来，尽管党和国家的“三农”政策不断重申“坚持和完善农村基本经营制度”，但似乎更强调“推进农业经营体制机制创新”，尤其是“构建新型农业经营体系”。它们究竟是何种关系?构建新型农业经营体系是否意味着对农村双层经营体制的否定?该如何将它们统筹起来?这些问题都还欠缺足够清晰而系统的回应。上述诸种问题的存在，难免影响改革的推进。

　　2.旨在落实“稳定农村土地承包关系、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，从而为“坚持家庭承包经营基础性地位、推进农业经营方式创新”夯实制度基石的法律制度不够完善

　　家庭承包经营是农村双层经营体制的基础，家庭承包经营的核心又是土地的家庭承包经营。坚持家庭承包经营的基础性地位同时使其不断完善，关键在于稳定农村土地承包关系，赋予农民更为充分而有法治保障的土地承包经营权。同时，完善的土地承包经营制度，对于科学有效推进农业经营方式创新亦极为重要。然而，我国相关法律制度仍不够完善，这集中体现在以下三个方面：其一，有关农村土地承包期限、农村承包地调整和土地承包经营权继承等的法律制度欠完善，以致影响到农村土地承包关系和家庭承包经营制度的稳定。其二，土地承包经营权的权能仍不够充分，尤其是转让仍受到诸多严格限制，土地承包经营权抵押立法滞后。其三，土地承包经营权颁证及登记法律制度仍不够完善，包括相关基本立法存有缺陷;土地承包经营权证及登记的效力不够明确;颁证及登记程序欠规范;变更登记制度不够完善。

　　3.旨在加强农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和农业企业等组织建设，从而推进集体经营、合作经营和企业经营等多元统一经营形式共同发展的法律制度安排较为欠缺

　　推进集体经营、合作经营和企业经营等多元统一经营形式共同发展，有赖相应组织载体的培育和发展。可以说，经济组织制度建设在统一经营制度建设中处于基础性地位。不过，我国相关法律制度建设仍存在不同程度的欠缺，这集中体现为：一是农村集体经济组织基本立法及相关法律制度存在缺失，如农村集体经济组织基本立法尚付阙如，农村集体经济组织的法律地位仍不明确。二是农民专业合作经济组织立法及相关法律制度存有不足，如农民专业合作经济组织形态法定化立法欠完整，农民专业合作社立法及相关制度安排仍有缺陷。三是企业(工商资本)参与农业经营法律制度存在欠缺，如对企业参与农业经营的形式和范围缺乏合理引导和规范，针对涉农企业的扶持政策缺乏具体规范尤其是法制化的实施机制。

　　二、对策建议

　　1.从理论上重新界定并系统阐释农村双层经营体制的内涵，廓清“坚持和完善农村基本经营制度”与“构建新型农业经营体系”的关系

　　其一，农村双层经营体制的内涵总体上应界定为以家庭承包经营为基础，与以多样化农业生产经营组织为载体的统一经营相结合的双层经营体制。其核心在于，突破农村双层经营体制中“统一经营”的传统认识和理论框架，树立“大统一经营”的观念，即将“统分结合的双层经营”中的“统”，由以往单一的“集体统一经营”，拓展为以农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业等农业生产经营组织为载体的多元化的统一经营。

　　其二，构建新型农业经营体系，并不是对双层经营体制这一农村基本经营制度的否定，而是进一步明确了完善农村双层经营体制的方向。根本而言，无论是坚持和完善农村双层经营体制，还是构建新型农业经营体系，都是要在坚持家庭承包经营的基础性地位的基础上，切实加强统一经营，有效解决农民组织化程度低、小生产与大市场衔接不畅的问题，真正实现“统分结合”，从而进一步提高农民生活水平和促进农业农村经济发展。

　　2.完善农村土地家庭承包经营法律制度，为“坚持家庭承包经营基础性地位、推进农业经营方式创新”夯实制度基石

　　(1)关于稳定农村土地承包关系的法律制度的完善。第一，健全土地承包期法律制度。首先，对有关土地承包法定承包期限的规定予以进一步细化完善，尤其需要建立健全更加强有力且低成本的实施机制;其次，健全土地承包经营权续期制度。第二，完善农村承包地调整法律制度，对允许进行农村承包地“小调整”的特殊情形和农村集体经济组织成员的资格认定予以进一步明确。第三，健全土地承包经营权继承法律制度。应通过立法明确：首先，土地承包经营权原则上可以继承。其次，家庭承包户部分成员死亡时，其生前所享有的土地承包经营权由共同生活的家庭承包户其他成员承受;不具有农村集体经济组织成员资格的继承人不实际承受承包地，但是可要求实际承受人予以适当补偿。最后，家庭承包户成员全部死亡时，该承包户遗留下来的土地承包经营权按上述规则继承，但继承人均不具有农村集体经济组织成员资格的，承包地收由发包方依法收回。

　　(2)关于拓展土地承包经营权权能的法律制度的健全。其一，在予以适当规制的基础上，放宽对土地承包经营权转让的限制。首先，摈弃“承包方须有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”的限制。其次，受让方非属本农村集体经济组织成员的，转让无需适用《土地管理法》等所规定的民主议定及乡(镇)政府批准程序，但应赋予本农村集体经济组织成员以优先受让权。最后，发包方对转让的同意权应予废止。其二，就立法上有关禁止土地承包经营权抵押的制度安排，应加快推进相关法律法规的修订和配套制度的建设。

　　(3)关于土地承包经营权颁证及登记法律制度的完善。第一，完善土地承包经营权颁证及登记的基本立法，由一部基本立法统合调整不同类型的土地承包经营权的颁证及登记事宜。第二，明确土地承包经营权证及登记的法律效力。就此，有两种可供选择的方案：第一种方案是对以家庭承包方式取得的土地承包经营权和以其他方式承包的土地承包经营权，实行统一的登记要件主义登记模式，以此明确和强化登记的效力；第二种方案是在沿用既有登记模式的基础上，以立法的形式明确规定土地承包经营权合同、权证和登记之间的效力协调问题，并通过完善颁证及登记程序和变更登记制度以保障这三者的内容相一致。第三，完善土地承包经营权颁证及登记程序。首先，对土地承包经营权颁证及登记程序中涉及的相关期限予以明确规定；其次，对不同类型农用地的土地承包经营权颁证及登记程序予以适当统一。第四，健全土地承包经营权变更登记法律制度。首先，应在立法中对需要办理变更登记的情形作出较为完整和明确的规定;其次，对申请变更登记的条件和程序以及登记机关的相应职责和权利人的救济途径等予以明确的规定。

　　3. 完善农业生产经营组织法律制度，为加强统一经营组织载体建设，推进集体经营、合作经营和企业经营等多元统一经营形式共同发展提供法制支持

　　(1)完善农村集体经济组织立法及相关法律制度。其一，加快制定农村集体经济组织的基本立法，对其定义、性质、职能、法律地位、组织形式、成员资格、治理机制、章程制定、设立和登记等作出基本规定。其二，农村集体经济组织的组织形式应当由农民自主选择而不能硬性统一，法律地位会因组织形式不同而有所差异，因而对于农村集体经济组织的法律地位不宜做简单划一式的规定。其三，将股份合作制农村集体经济组织上升为一种法定企业形态，为农民选择此种组织形式提供法律依据。

　　(2)健全农民专业合作经济组织立法及相关法律制度。一是拓补农民专业合作经济组织形态法定化立法，重点在于明确农村专业技术协会和以农村资金互助社为代表的农村合作金融组织的法律形态，并在此基础上健全相应的法律运行机制；二是进一步完善农民专业合作社立法及相关法律制度，首先，修订《农民专业合作社法》，对农民专业合作社联合社的基本事项，如设立和登记、法人资格、组织形态(治理结构)、责任类型等予以明确规定；其次，完善农民专业合作社的运营法律机制以更好地保障社员和交易相对人的利益。最后，建立健全针对农民专业合作社的扶持政策的法制化实施机制，为有效落实扶持政策提供保障，防止政策效益流失。

　　(3)完善企业(工商资本)参与农业经营的相关法律制度。其一，健全立法，合理引导和规范企业参与农业经营的形式和范围，让涉农企业与农民建立“利益共享、风险共担”的紧密型利益联结机制。其二，建立健全针对企业参与农业经营的扶持政策的法制化实施机制，包括进一步健全农业产业化龙头企业的认定和运行监测管理法律制度。