关于我国农民社会保障权建设存在的主要问题及政策建议

西南交通大学政治学院 张晶

　　农民社会保障权在我国已经通过一系列立法在某些具体领域加以确认和保障，这对维护农村弱势群体利益、促进农村社会稳定发挥着积极作用。但从总体来看，当前我国农民社会保障权的建设，仍然存在着许多亟待解决的问题。这些问解决与否关系到农民社会保障制度的持续发展，关系到社会主义和谐社会的建设成败。

　　一、当前我国农民社会保障权建设存在的主要问题

　　(一)二元结构下农民社会保障发展水平较低

　　从效率上看，二元社会保障权严重抑制了生产要素，特别是劳动力的有效流动，阻碍了城乡经济的共同发展，以至于社会保障资源在城市一些领域的相对过剩和农村的绝对短缺同时并存，这种资源配置显然是无效的，也为农村增添了不稳定的因素。具体而言，城乡社会保障制度在以下三个方面存在着巨大的差别：

　　1.社会保障的覆盖率低

　　城镇的社会保障得到国家的重视和支持，城镇的社会保障网络覆盖率较高，城镇居民享有的福利程度较高。现阶段，全社会享受社会保障的人数为1.9亿多人，社会保障覆盖面为30.4%，其中城镇为92.1%，农村仅为2.8%。中国目前4亿多没有享受社会保障的劳动力主要集中在农村，即使居住在城市的务工人员也没有完全享受到城市的社会保障福利。

　　2.社会保障水平低

　　会保障资金的来源主要是依靠征收相关的费用和国家财政拨款，城镇居民的社会保障主要依靠国家的财政拨款，而农村的社会保障主要由农村的各级基层组织来解决，这就导致了城乡社会保障水平上的巨大差异。

　　3.社会保障项目不足

　　社会保障在城镇和农村不仅存在着保障水平的差异性，而且在微观层面上也存在着社会保障具体内容的明显差别。农民除了社会救助、社会优抚以及新型合作医疗外，基本没有享受到其他社会保障项目，而城镇居民可以普遍享受到养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险等福利，城市的福利程度远远高于农村地区。

　　(二)农民社会保障法制建设严重滞后

　　虽然我们已逐渐意识到社会保障制度需要强有力的法律法规来支撑，但在实践中，我国目前关于农民社会保障的立法还很不足，农民社会保障法律制度仍然存在着缺陷。具体表现在以下三个方面：

　　第一，农民社会保障立法空白很多，在许多重要的社会保障领域如社会保险、社会救济、社会优抚和社会安置方面都没有相应的基本法律。另外，当前我国有关法律法规及行政规章中尚未对失地农民和农民工社会保障问题做出明确具体地规定，只能在与其相关的社会保障立法中零散地见到相关内容，以至于在解决有关失地农民和农民工社会保障的问题时，只能依据一些强制执行力较低的相关政策。

　　第二，从立法效力层次来看，我国的农村社会保障制度立法层面比较低，除《社会保险法》规定的授权性条款外，即使是在农村社会养老保险和新型合作医疗保险等热点方面，发布的也大多是一些政策性文件和一些暂行性的法规以及规章，地方性法规与规章所占比例也很大，这使得农村社会保障制度从总体上讲权威性和稳定性都不高。

　　第三，从农民社会保障法律关系主体责任分配来看，近年来国家承担的责任总体偏小，一些按照法律、政策规定本应由社会统一承担的社会福利转嫁给了社区集体或家庭，变成了“家庭保障”、“社区保障”，使农民难以同其他市场主体站在同一起跑线上参与竞争，社会保障的互助性没能得到充分发挥。

　　(三)农民社会保障的管理机制不健全

　　目前我国农民社会保障的一个最大缺陷是缺乏省级、全国统筹，各地之间管理体制、制度设计、基金运营独立，并且大多数地区的农村社会保障制度同城镇职工社会保障制度相互分割，在管理体制、制度设计和基金运营等各方面保持相互独立，各自封闭运行，缺乏统筹城乡的制度对接平台，危害制度的整体稳定性。此外，由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加上机构设置不健全，监管制度与监管手段的缺失，致使当前我国的农村社会保障基金管理出现了许多问题，农村社会保障基金被挪用、挤占及挥霍的情况时有发生。

　　二、我国农民社会保障权实现的政策建议

　　(一)确立城乡统筹的社会保障发展思路

　　结合当前我国社会经济发展的实际情况，城乡统筹的社会保障发展思路，我们可以做出如下制度设计：第一，我们可以逐步过渡到将城市企业职工养老保险的社会统筹部分设计为全体劳动者的基本养老项目，不再有城乡分别，主要由国家财政来承担。对经济较为发达的农村地区，可以考虑让农民承担一定比例。第二，逐步建立全民统一的大病统筹医疗保险制度，保障全体国民都不会因大病而影响健康以致陷入贫困，对于失业、工伤、生育等项目而言，城乡之间可以保持一定的差异。第三，逐步建立覆盖城乡全体劳动者的社会救助制度，并逐步提高保障标准。第四，加快解决失地农民和农民工的社会保障问题，通过法律手段将社会保障制度和社会保障服务惠及全体农民，促进农民社会保障权益的维护。

　　(二)加强对农民社会保障权的法律保护

　　1.完善法律体系

　　当前我国农村社会保障制度的滞后在很大程度上应当归因于缺乏法律体系的整体规划。我们认为，应当从以下几方面入手完善我国的农村社会保障法律体系：

　　第一，在社会保障立法上，应当基于城乡二元型社会保障体制存在差异这一社会事实，按社会保障的本质要求，对农村社会保障进行单独立法。此外，应当特别指出，进行农村社会保障立法时，既要考虑到城乡差别的现实性和农村社会保障内容的特殊性，还要考虑到与建立社会主义市场经济相适应的全国统一的社会保障制度的长远需要，必须通过法律手段逐步缩短二元型保障体制的冲突，同化及理顺各种社会保障关系的转轨过程，注意城乡社会保障制度的衔接，为最终打破城乡二元保障格局，实行普遍的、统一的社会保障制度这一终极目标创造条件。

　　第二，应当在总结改革成功经验的基础上，尽快建立农村社会保障法律法规体系。首先，全国人大及其常委会应尽快制定《农村社会保障法》，为我国农村社会保障制度的建构勾画出总体框架。其次，国务院根据相关法律的要求，制定出一系列条例，使农村社会保障主要项目的法律规定具体化，以增强其可操作性。最后，应当在中央立法的基础上，鼓励地方政府根据本地实际情况完成具体的保障办法，实施细则等下位法的制定，以形成完整的农村社会保障法律体系。

　　2.确立司法救济机制

　　当前，我国农民社会保障权的司法救济机制已部分建立起来，但还很不完备，因此我们通过以下途径予以弥补：首先，从法制建设的角度看，针对缺乏明确的社会保障法律规定的现实状况，我们必须制定一部统一的、专门的社会保障实体法和专门的程序法扩大行政诉讼的受案范围;鉴于社会保障争议的专门性和逐渐增多的趋势，可以考虑在中国的法院系统建立专司社会保障诉讼业务的法庭(也可称为社会保障法庭);鉴于社会保障法律关系的独特性，当前我国的社会保障权争议的救济途径不应与其它劳动或行政争议适用同样的程序，我们可以考虑建立专门的社会保障争议解决程序制度。

　　(三)建立农民社会保障权实现的政府责任制度

　　根据现阶段我国农村社会保障发展的实际状况,我们认为，我国政府在构建农村社会保障制度中应着重承担以下三个方面责任:

　　1.制度供给责任

　　当前我国政府应着重于完成农村社会保障基本制度的设计，即在农村建立最低生活保障制度、完善农村医疗保险制度及创新农村社会养老保险制度，同时应当协调农村社会保障与城镇社会保障的关系，在覆盖范围上考虑与城镇社会保障的衔接。此外，我们还须强调政府在制度供给中的立法责任，即通过政府立法，实现以具体法律制度的制定和运行来保障农民社会保障权利的实现。

　　2.财政责任

　　为了确保资金来源的稳定性和足够性，政府首先必须调整中央和各级财政支出结构，提高农村社会保障资金在财政支出中的比例，尤其对经济欠发达和不发达的中西部地区，政府必须加大对这些地区的财政转移支付的力度。一般来说，在发达地区，地方政府要承担较多的责任，但从总体上说，在经费的投入上，应由中央政府为主。

　　3.管理监督责任

　　在当前农村社会保障工作由各部门分头管理的现状下，应当明确各相关部门的管理职能,加强各部门之间的协作，形成各部门之间相互支持、协调的工作机制，共同促进农村社会保障事业的发展。此外，要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点并使其管理程序规范化。同时，政府应通过建立民主、科学的农村社会保障的监督机制实现对农村社会保障具体业务的监督职责，并实行严格的监管问责制。

　　(四)针对不同群体的农民所具有的不同社会保障需求，提出不同的构建思路

　　在我国农村，区域群体可以大致分为：以农业收入为生活来源的农民、失地农民和农民工三种类型。对以农业收入为生活来源的农民而言，要在社会养老保险制度、新型医疗保险制度、最低生活保障制度三个方面进行改革，逐步实现社会保障制度的城乡衔接;对于失地农民而言，除了完善现有的法规体系和土地征用制度，以及建立失地农民就业保障机制之外，还需按照失地农民市民化这一目标导向，设计一个便于今后与城镇社保制度相衔接的方案;对于农民工而言，需要不断推进和完善农民工工伤保险制度、养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度和最低生活保障制度，将这个群体逐步融合到其所属的产业工人中去。