关于解释现行宪法第10条第1款“城市的土地属于国家所有”的建议

苏州大学王健法学院博士后 程雪阳

　　一、“城市的土地属于国家所有”存在的问题

　　宪法第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定是1982年写入我国宪法的，从目前的情况来看，其存在以下几个严重的问题：

　　1. 这一条规范是由众多不确定法律概念组成的，其内涵需要进一步明晰。比如，“城市”指的是什么，城市建成区，规划区抑或市区?“国家”指的是什么?“国家所有”是什么意思，公法-主权意义上的还是私法-物权意义上的，抑或两者兼之?

　　2. “城市土地属于国家所有”这一规定本身的性质也是不明确的，其是一个强制性规范还是授权性规范?是一个宣誓性条款，倡导性条款，还是一个国有化条款?如果是国有化条款，其针对的是1982年之前的城市私有土地，还是1982年之后的集体土地，或者两者兼而有之?

　　3. “土地城市化”与“土地国有化”之间是什么关系?是不是要搞城市化和城市建设，必须使用国有土地?如果存量国有土地用完，那么是不是要先把非国有土地征收为国有土地，然后才能在这些土地上搞城市建设?农民是否可以(在符合规划的前提下)在集体土地上直接建设城市或者发展现代工商业呢?

　　4. 另外，这个条款与“文化大革命”期间各地革委会提出的“城市一切土地收归国家所有”的口号是什么关系，是不是存在将“文革遗产”宪法化的风险呢?

　　由于全国人大常委会迄今没有对这些问题进行过宪法解释，所以上述这些问题目前仍难以解答。 

　　二 、建议采用的宪法解释方案

　　我们认为，在解释宪法第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定时，应当将这一规定与宪法第10第3款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定结合起来，因为这两个规范共同构成了一个完整的宪法规范。其规范的性质是授权性规范，其规范性的准确内涵应当是：

　　1. 城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有。换句话说，城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上;

　　2. 如果不是基于公共利益的需要，国家不得将城市或者农村中的非国有土地征收为国家所有，而应当依照宪法第10条第2款以及第13条的规定，在尊重非国有土地产权的基础之上，通过平等谈判协商来购买相应土地;

　　3. 基于公共利益的需要，国家可以(不是必须)将城市的土地征收为国家所有，也可以通过平等的市场交易来购买非国有土地，不过，后一种选择应当具有优先性。

　　4. 如果国家以及代表国家的各级政府决定基于公共利益的需要行使土地征收或征用权，那么这项权力的行使除了要符合公共利益要件以外，还应当依照法律的规定对相关土地实行征收或者征用并给予补偿，而不能通过城市规划、土地规划或者制定法律、法规、规章或者其他规范性法律文件的方式将非国有土地“无偿概括国有化”。

　　采用该解释方案的理由主要包括以下几个方面：

　　首先，这种解释方案符合我国当前关于“城乡统筹和新型城镇化”的发展要求。 因为其不但纠正了“城市只能建立在国有土地上”这种错误的认识，而且解开了“土地的城市化=土地的国有化”这一错误的捆绑模式，更为重要的是，这种解释方案将有助于我国从以“土地城市化为核心”的“伪城镇化”道路上扳回到“以人为核心的城镇化”正确的轨道上，因为城镇化的本质是人的市民化，是人员、劳务、信息、资本的高度聚集，是单位产值的提高，是资源配置的市场化，而不是土地的城市化。

　　当然，这种解释方案并不认为，集体土地上可以随意进行现代工商业建设，而只是强调集体土地也具有自主地、直接地进行现代城市工商业建设的权利和资格。事实上，在现代社会，无论土地是归国家所有、集体所有抑或是私人所有，土地的利用都必须符合国家土地利用总体规划、城乡规划、分区规范等用途管制措施的要求，不能随心所欲的进行发展。

　　其次，这种解释方案与八二宪法以及八二宪法第10条的社会主义属性并不冲突。 彭真同志在1982年11月26日代表宪法修改委员会所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中称这一条款的功能主要是“保证国家的社会主义经济建设，特别是保证农业经济发展的社会主义方向。”而这种解释方案与这一条款的政治属性并不抵触，因为隐藏在“城市的土地可以属于国家所有”这一解释背后的是宪法对国家的授权，即现行宪法授权国家在“一定的条件下”(即宪法第10条第3款的规定)，将城市的土地移转为国家所有。因此，这种解释方案与社会主义建立财产社会共有(或公有)的理想是一致的;

　　再次，这种解释方案摆脱了“城市”这一术语难以界定的困境。 事实上，无论将“城市”界定为“城市规划区”，还是“城市市区”，抑或“城市建成区”，都是不合适的，因为这些术语所指向的对象都处在不断变化之中，同样属于不确定法律概念。而如果将宪法第10条第1款解释为“城市的土地可以属于国家所有”，我们就不需要界定“城市”这一术语的内涵了。原因很简单，城市的土地可以属于国家所有，也可以属于集体所有。某块土地是否可以建设和发展城市，取决于社会和经济发展是否需要，而不取决于该块土地的所有权属性(即国家所有，还是非国家所有)。那么“城市”的内涵和外延界定问题就变成一个不重要的问题了。

　　最后，这种解释方案化解了宪法第10条第1款与第3款之间可能存在的内在紧张。 依照宪法第10条第3款的规定，国家只有基于公共利益需要且给予补偿的前提下，才可以依照法律的规定将非国有土地征收或征用为国家所有，但是依照宪法第10条第1款的规定，政府则可以不遵守上述规定，而是可以通过改变行政区划的方式(比如撤村并居、撤县社市、规划新城等)直接将非国有土地的所有权转移为国家所有。

　　另外，这种解释方案维护了宪法第13条第1款关于“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的规定，宪法第12条第2款关于“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏集体的财产”的规定，以及宪法第33条第3款关于“国家尊重和保障人权”的规定。通过这种解释方案，这些相互之间可能彼此冲突的宪法条文融合到一个完整和谐的宪法规范秩序之中了。

　　三、关于宪法解释程序的启动

　　在宪法解释的规范依据方面，虽然我国宪法并没有明确规定宪法解释的程序，也没有明确规定哪些主体可以提请释宪机关解释宪法，但是依据我国《立法法》第43条的规定，“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”。而我国宪法序言又明确规定，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”

　　虽然《宪法解释法》尚没有制定出来，但依照上述规定，建议由国务院依照《立法法》第43条的规定提请全国人大常委会解释宪法。理由如下：

　　首先，虽然宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，但宪法毫无疑问也是一种“法律”。其与其他法律的区别仅仅在于，其法律地位和法律效力最高，而不是说宪法不属于“法律”，所以国务院可以依照《立法法》第43条的规定提请全国人大常委会解释宪法;

　　其次，《立法法》第42条规定，“法律的规定需要进一步明确具体含义的，由全国人民代表大会常务委员会解释”。宪法第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定就属于需要进一步明确具体含义的法律规定;

　　再次，土地制度的改革虽然涉及社会生活的方方面面，但究其本质而言，主要是一个经济制度改革和权利保护问题。由作为管理国家经济事务工作的国务院提请全国人大常委会解释宪法，也是最为合适的选择之一;

　　最后，国务院曾分别于1999年和2005年分别向全国人大常委会提出了《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的议案》和《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的议案》。《香港特别行政区基本法》虽然不是宪法，但却是我国的宪法性法律。因此，国务院提请全国人大常委会解释宪法也是有先例可循的。