公租房保障重在后期管理

西南政法大学宪法教研室主任 张震副教授

　　一、公民基本居住需求与公租房建设

　　衣食住行是公民的基本生存需要，是公民从事其他社会生活的物质前提。正如马克思、恩格斯所指出的：人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。

　　作为满足特定群体的基本居住需求乃至国家可持续发展的重要支撑，公租房建设尤为具有现实意义。根据2012年7月15日施行的《公共租赁住房管理办法》规定，公租房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。近年来，国家加快了公租房建设力度。截至2013年，全国累计解决了3,600多万户城镇家庭的住房困难。

　　从对公租房的定义以及各地建设公租房的实践看，公租房的存在为本地无住房者、低收入者以及外来务工人员提供了基本的居住条件，满足了其最基本的“居者有其屋”的生存需要。除了对生存权的尊重及保障，社会权侧面的人的尊严亦是公租房所满足的公民的社会权需求。

　　二、完善公租房制度的总体思路

　　完善公租房制度，我国应该至少做到四点：

　　第一，完善公租房的立法及实施工作。《公共租赁住房管理办法》立法位阶较低，而且该管理办法只涉及公共住房的租赁，不涉及购买，不能彻底解决特定群体的长久住房需求。

　　第二，在国家的住房建设中，应该科学规划，考虑到国家不同收入群体的比例，以及当时当地实情，合理规划公租房所占的比例;而且这种规划应该是常态的，纳入法治框架的，而非一时的政策需要。在世界各国中，荷兰在住房基金中“社会房”(类似于公租房)比例为35%，俄罗斯为28%，奥地利为23%，英国为21%，丹麦为19%，法国为17%。

　　第三，除了合理规划公租房在全部住房建设中的所占比例，还须对公租房合理布局，要注意公租房群体与其他住房群体的和谐共处，不能将公租房全部建设在城市的边缘或发展滞后区域;要保证公租房本身的建设质量;还要做好公租房的交通、教育及商业配套。在英国首都伦敦，很多廉租房都建在城市的中心区;在法国，租金虽然便宜，但廉租房质量上乘。

　　第四，做好公租房的保质交付及审核入住。在日本，廉租房的入住者必须公开征集，让区域内的民众知晓，特殊家庭会受到优待;在美国多个城市的“公租房”社区，联邦住房与城市发展部通过“希望六号工程”，改变了过去让同一低水平收入家庭集中居住的做法，在“公租房”社区引入多种收入水平的租户家庭混合居住。

　　三、我国公租房后期管理的主要问题

　　诚然前期建设是重要的基础工作，但是，“建”的目的是为了“住”，因此公租房入住后的后期管理显得尤为关键。目前，从全国来看，公租房后期管理普遍存在如下问题：

　　第一，由于居住群体特殊，社会治安复杂，再加上公租房物业管理的经验不足，公租房后期管理难度普遍较大。

　　第二，公租房的教育、交通等配套不能完全满足入住需要。

　　第三，户型设计以及租金水平有不尽合理之处。

　　第四，欠租、转租等现象在多地存在。

　　第五，公租房后期管理的法律法规不够健全。如2013年9月1日施行的《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》，主要规定了租赁管理、物业服务等内容，并无涵盖公租房后期管理的全部内容。

　　四、其他国家和地区公租房管理的经验

　　我国建设管理公租房的时间较短，经验不足，因此应该有效借鉴其他国家及地区的合理经验。

　　第一，以满足基本居住需要为核心理念。例如国外公租房定价普遍较合理，其中英国公房租户实际房租支出占平均收入的比重不足 10%。再如后期管护也是国外重要经验，其中新加坡规定，定期对建筑、机械和电气设备检修，对现有建筑物进行大修和升级。

　　第二，制定具体针对性的、操作性的法律制度。如瑞典、英国、新加坡等均有为数众多的公租房后期管理制度。

　　第三，成立专门机构。如瑞典公房经营公司负责公房建设和经营管理工作。再如香港公屋由两个部门即房屋委员会和房屋署具体实施操作。

　　第四，注重社区文化及社会建设。如在新加坡，公共组屋区的设计最大限度满足社区各类群体的需求，设立“邻里中心”;同时，重视培养家庭伦理和谐，是其组屋制度颇有特色的一个设计。

　　第五，吸收社会力量参与。如新加坡政府鼓励社会各界积极参与社区事务。再如香港社区义务工作者是社区建设的重要力量，义工服务机构提供了2/3 以上的社区服务。

　　五、我国公租房后期管理的制度建议

　　借鉴国外经验，切合各地实际，应构建一个法治化、动态化、智能化的既涵盖物质层面也包括精神层面的公租房后期管理制度。

　　第一，加紧制定并完善公租房后期管理的法律法规。十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。而建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。根据依法治国的总要求，公租房后期管理的法律法规，在位阶上应合理确定，能起到足够的相应法律效果，在内容上尽可能涵盖后期管理的全部事项。公租房后期管理中的矛盾及难题，包括欠租转租、入住资格跟踪以及租赁转购买等均须用立法实现监督管理。

　　第二，设立专门机构或有赋予现有机构专门职能进行后期管理。作为公租房的推动者，各地政府应该做好公租房的管理服务工作。比如价格合适、生活及工作便利是公租房租赁者最主要考虑的因素，因此，应优先做好针对性的后期服务管理。重庆市于2010年成立了公共租赁房管理局，其中后期管理是其主要职能之一。

　　第三，借助社会力量参与后期管理。公租房的物业管理及社区建设，除了政府机构发挥职能，需要社会力量积极参与。这不仅是社会建设的具体内容，也是公租房社区健康和谐的重要保障。

　　公租房由政府主导，具有明显的社会福利性，是我国迈向“居者有其屋”目标在法治框架内的重大社会政策安排。通过公租房制度实践及其完善，满足公民基本的生存与发展需要，是国家可持续发展及全面深化改革的重要支撑。