构建两岸海洋领域合作的法制化和机制化保障

国家海洋局海洋发展战略研究所 研究员 李明杰

　　两岸海洋事务合作框架协议(MCFA)的构想源于2012年间，其主要目的是在两岸经济合作框架协议(ECFA)签署后，两岸经贸往来已进入了制度化保障的时期。由于海洋的特殊性，两岸学者多数认为两岸海洋事务合作是未来两岸、两会间商谈的一个重要议题。两岸海洋领域合作可以起到后ECFA时代两岸关系联系的纽带作用。

　　一、当前两岸海洋领域合作现状

　　当前，两岸关系已由开创期进入了巩固深化的新阶段。由于海洋事务兼顾政治、经济、军事、文化等多重属性，是未来推进两岸更进一步交流合作的重要平台和载体。积极促进和拓展两岸在海洋领域的合作，对于落实中央对台工作大政方针、巩固深化两岸关系发展、促进两岸政治军事互信具有重要意义。

　　两岸在维护中华民族主权和海洋权益方面负有共同的责任，在诸多海洋问题上有着相似或相近的立场。目前两岸在维护海洋权益交流与合作中已释出诸多的善意和诚意。从长远来看，两岸进一步深化海洋事务交流与合作有利于共同维护中华民族的海洋权益。

　　目前两岸在联合保钓和涉南海问题上的合作仅限于民间探讨、信息沟通、个案处理、学术交流，尚未开展实质性官方层面的正式合作。虽然两岸在维护东海和南海主权和海洋权益方面有共同的诉求和一定的默契，两岸也存在一定的交流与合作的空间，但是，两岸在东海和南海共同维护海洋权益也存在着非常不利的障碍，主要是在美国和日本等大国的影响和阻挠下，以及岛内台独势力的共同作用下，台当局对两岸联手维护海洋权益顾虑较多，未来的台湾政局对两岸海洋领域的合作还存在着较大的影响。针对两岸在此领域的合作面临诸多困难和不确定因素，构建两岸海洋领域合作的法制化和机制化保障，对于提升两岸海洋领域合作具有重要的现实意义。

　　从长远看，推动两岸在南海主权和权益问题上的合作，需要建立制度化机制加以保障。一是加强南海涉台问题内部沟通和统筹协调。建议由国台办牵头成立“对台海洋事务交流合作内部协调机制”，负责统筹规划和协调两岸间海洋领域合作事务，外交部和总参负责对外政策和军地之间的协调，国家海洋局牵关负责对台海洋合作项目的推动与落实，其他涉海和相关部门参加。考虑台方对涉南海问题的关注，必要时以适当方式向台通报《南海各方行为宣言》后续行动及《南海各方行为准则》等官方谈判结果。二是推动两岸适时商签“两岸海洋事务合作框架协议(MACFA)”。建议时机成熟时，将“海洋事务”纳入海协会-海基会两会工作议程，适时商签“两岸海洋事务合作框架协议(MACFA)”，使两岸在南海权益维护方面交流与合作逐步进入常态化、制度化轨道。

　　二、MCFA概念和相关内容

　　自1990年以来，两岸共签署30余项协议，涉及两岸协商制度、经济发展合作、人员往来、司法互助、防灾减灾、食品安全等领域。两岸协议的签署以及执行两岸协议的实践，特别是两岸协议执行过程中，涉及到的两岸不同的法律制度的调整，为未来两岸签署更进一步的、更深层次的合作协议奠定了基础。

　　1.MCFA概念

　　目前两岸已签署ECFA，正在商签服务协议，两岸的经济融合正在逐步走向深入。不论政党如何轮替以及两岸关系如何波折，两岸和平发展的总体趋势不可改变，两岸人民交流的大势不可逆转。在后ECFA时代，亦即两岸经济融合深入以后，两岸、两会之间谈一些什么议题，正是两岸学者和相关政府主管部门思考的问题。

　　MCFA——意指两岸海洋领域合作框架协议，系从海峡两岸经济合作框架协议(ECFA)引伸而来。由于海洋涉及政治、经济、外交、军事等诸多领域，在两岸经济合作过程中，就两岸海洋领域合作进行商谈，探讨合作机制、总结合作经验，并可作为未来两岸向更深层次的政治和军事合作的过渡阶段。退一步讲，既便未来两岸关系发生变数，因海洋领域连接经济和政治的特殊性，或可成为维系两岸联系、扭转两岸关系的一个重要因素。

　　2.MCFA的目标

　　海洋油气勘探合作实现突破;海洋防灾减灾和海洋环境保护等低敏感领域合作项目进一步实施，实现灾害预报、监测的信息共享;海上搜救实现信息共享，初步建成台湾海峡附近海域的海上联合搜救机制;海上执法合作机制基本形成，范围覆盖东海南部、台湾海峡和南海东北部;两岸海洋经济合作圈基本形成。两岸互相开放东沙、西沙群岛的科研和旅游。在“两会”层面签署《两岸海洋领域合作框架协议》(MCFA)，为两岸未来海洋领域合作提供制度保障。

　　3.MCFA的内容

　　两岸海洋事务合作包括共同维护中华民族海洋权益、海洋资源开发与新兴海洋产业、海洋生态环境保护、海洋防灾减灾、海洋调查与科学研究、海域和海岛管理方法与技术、海上执法与救助、极地和大洋、水下文物、海洋文化与教育等10个方面。

　　4.MCFA的实施阶段

　　未来两岸海洋领域合作，建议按照以下“三步走”分阶段实施。

　　第一步，两岸间先各自成立研究小组研拟各自合作方案。两岸可分头成立由各自相关涉海研究部门的专家学者组成研究小组，分别研究各自的海洋领域合作方案。在这一过程中，双方可定期或不定期召开研讨会，介绍各自进展情况，或邀请对方专家加入本方专家小组，增进互信，扩大共识。

　　第二步，在台湾的海洋委员会成立后形成两岸间海洋领域合作的官方方案。双方未来可以海洋委员会为对接平台，在专家学者方案的基础上，协调各自涉海部门的意见，形成两岸间官方的合作方案。

　　第三步，在两会层面签署“海洋领域合作框架方案”。在双方官方认可的合作方案基础上，两会层面签署制度化的“海洋领域合作框架方案”(MCFA)，以对未来两岸海洋领域合作形成制度化的保障。

　　三、近期两岸海洋合作的选择

　　以两岸当前形势判断，未来两岸交流合作还存在着诸多不确定因素，正式签署MCFA还存在一定的困难。可继续在目前合作的基础上，继续深化两岸海洋领域合作的深度和广度，为未来两岸正式签订MCFA奠定基础。

　　1.建立两岸涉海事务通报机制

　　目前两岸正处于从经济合作向更高层次的政治、军事互信转型阶段，有必要在两岸间建立彼此间的信任措施。从最近几年维护海洋权益斗争的实践过程中，如大陆宣布设立三沙市、公布钓鱼岛领海基线和实体地名、公布东海防空识别区，台方在与日本签订渔业协议前，如果两岸间能够通过交流管道提前通知对方，对于建立两岸政治互信会有巨大的促进作用。当前面临的紧迫问题是两岸在九段线问题上如何统一认识，这既是两岸都面临的一个重大海权问题，也是两岸间难得的建立信任措施和涉海事务通报机制的机遇。

　　2.关注台湾在南海的利益诉求

　　2012年，日本购岛引发中日钓鱼岛危机后，马英九提出“东海和平倡议”，包括搁置争议、共同开发资源，和平谈判解决争议，研订东海行为准则等。其后，台方还多次通过学者交流表达希望两岸能够共同稳定东海南海形势的想法，其中包括台湾参与COC谈判、两岸共同发表南海和平倡议等。对此，国台办表示“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。两岸同胞都有责任加以维护。我们乐见两岸有关企业、民间机构就此进行积极的探讨。”

　　如果两岸间海洋领域合作能够有所作为、形成突破，不仅可以改变大陆独自在东海面对日美，在南海对菲、马、越、美的不利形势，形成两岸共同维护海洋权益的有利态势。

　　(1)在大陆与东盟各国商谈COC过程中，建议邀请台湾学者以个人名义参与COC制订，可做为大陆方面的谈判专家团队或名人专家，使台湾在COC制订过程中得以充分表达其利益诉求，形成两岸在南海问题上合作的范例。

　　(2)与台方通过学术交流的渠道，探讨两岸领导人共同发表南海和平倡议的可能性、时机和具体内容。两岸领导人如果能就海洋问题联合发表声明或倡议，既可以彰显两岸维护中华民族海洋权益的决心，也是两岸关系发展上的重要突破，意义重大。

　　3.加强两岸海上搜救合作

　　虽然两岸间在台湾海峡海域已开展了3次搜救演练，但东海-台湾海峡-南海这一海上交通线上溢油和搜救还未真正开始。建议两岸就东海-台湾海峡-南海的海上溢油和搜救开展合作，以期更好地维护东海-台湾海峡-南海海域的搜救和溢油危机应急处理。

　　4.建立两岸渔业合作与联合执法机制

　　两岸间已多次发生我渔船被海巡署抓扣事件，台湾海峡特别是厦金、马祖海域执法一直是海巡署执法的重点和难点，大陆福建渔船往返钓鱼岛海域作业经过台湾北方三岛海域(即彭佳屿、花瓶屿和棉花屿)，由于违规作业经常被海巡署抓扣。

　　建议(1)两岸互派执法联络员。建议以福建省海洋渔业执法总队和海巡署金门海巡队名义互派执法联络员，在两岸间发生渔业执法冲突时及时沟通联系，避免发生冲突升级事件。(2)信息通报和热线联系。建立中国海警局与海巡署间就渔业和渔船信息进行定期通报和热线联系机制。