我国履行国际航空安保公约的立法与实践

中国民航大学 杨惠教授

　　一、我国全面履行国际航空安保公约中存在的法律问题

　　(一)我国民航安保行政法规体系还需进一步健全

　　1.民航安保行政法律规范的系统性不强，部分内容缺乏上位法的支撑

　　从整体上看，我国航空安保行政法律规范往往是针对某一个具体问题制定一部立法文件，对同一个问题往往有若干个法律文件分别规定，忽视了立法之间的衔接性，甚至部分内容缺乏上位法的支撑。例如，我国《立法法》明确规定：“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由全国人大及其常委会立法，但是，在我国《民用航空法》未明确授权机长实施约束性管束措施以维护客舱安全的情况下，我国《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》第21条就授权航空安全员对飞行中的航空器上出现的扰乱行为在制止无效的情况下采取约束性管束措施，这就可能违反“限制公民人身自由的强制措施”只能由法律规定的要求而成为无效的条款。

　　此外，我国在航空安保在立法形式上以规范性文件为主，正式的法律文件所占比重偏小，这种立法形式与立法内容组合在一起，使航空安保法规缺乏系统性。

　　2.通用航空安保在我国民航安保法规体系中尚无明确规定

　　虽然国务院2009年颁布的《民用机场管理条例》第18条明确规定，通用机场投入使用应当具备“符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案”。但专门的通用航空空防安全管理的部委规章、地方性法规及规章尚未纳入编制日程，致使通用航空安全保卫从管理到运营陷入无法可依的被动局面。

　　3.部分国际民航安保标准的转化尚不全面

　　《国际民用航空公约》附件17所规定的标准是对各缔约国在航空运输中的最低安保要求，各缔约国如果不做出差异通知，就应当严格遵守。我国基本上严格遵守了国际航空安保法规标准。但在航空安保法律规范的某些细节方面，存在转化不全面的问题。例如，与附件17相比，我国对特殊类型旅客安保措施的规定过于概括。

　　(二)我国对国际民航刑事法律规范的转化有待完善

　　现行国际民航安保公约中的犯罪在我国刑法中都有相对应的规定，但我国刑法在转化国际航空犯罪行为方面还是存在不全面的问题。例如，《蒙特利尔公约》规定的传送虚假情报罪与我国刑法中的编造、故意传播虚假恐怖信息罪，虽然罪名基本相似，但二者在行为要件、犯罪对象要件及结果要件的范围方面都不相同。《北京公约》和《北京议定书》中对生物武器、化学武器及核武器的界定在我国刑法中也没有相关规定。

　　在刑事司法协助方面，我国《刑事诉讼法》只明确规定了“可以相互请求”刑事司法协助，但对于如何开展刑事司法协助，则没有规定进一步的程序规则。我国《引渡法》对拒绝引渡的规定基本遵循了“本国国民不引渡原则”、“政治犯罪不引渡原则”及“军事犯罪不引渡原则”等国际惯例，对本法与我国所缔结和加入的国际公约的关系没有明确规定，在现代化方面存在一定的滞后性。此外，我国对治安违法行为的域外管辖问题也没有规定。

　　(三)我国民航安保执法体系有待进一步规范

　　1.民航安保管理体制尚未完全理顺

　　长期以来，我国民用航空安保管理部门多，各管理部门在民航安保管理方面的职责、权限尚未以法律、法规的形式加以明确，难免出现争权或者推诿的情形。各地的安保管理模式不统一的现象比较突出，机场、机场公安机关、武警部队、机场管理委员会、航空公司保卫机构等管理机构职责不甚清晰，协调和规范化程度不高。

　　2.民航安保管理的规范化程度有待提高

　　我国《民用航空法》赋予机长对于扰乱民用航空器内秩序、危害民用航空器所载人员或者财产安全以及其他危及飞行安全的行为，在保证安全的前提下，采取必要的适当措施的权力，但是，对机长所采取的措施是否为必要和适当的判断尚没有一个明确的标准。

　　3.一些重要的民航安保管理制度尚未建立

　　对照附件17 的标准，我国在航空安保领域中的许多重要制度都处于探索之中。例如，危险品的航空运输安保管理还处于查堵防漏的阶段，目前航空公司的危险品运输资质及运输各环节人员的危险品业务培训等方面存在的问题尚未解决，仍未建立完善危险品航空运输安保管理制度。此外，通用航空安全保卫管理制度仍然是我国航空安保领域的空白。我国对航空货物运输管制代理人制度的建立也在探索阶段。

　　二、我国全面履行国?际航空安保公约的法律对策

　　(一)促进中国民航安保法律规范体系化建设

　　就国内法而言，遵守和履行我国参加的国际民航安保公约，实现国际航空安保法规标准体系与国内法的无缝隙衔接，加强民航安保的国际交流。国内法中上下位法之间衔接紧密，部门规章及规范性文件之间内容协调，不存在交叉重叠及责任不清的问题。民航部门规章及规范性文件与国家《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及《规章制定程序条例》等法律法规紧密衔接，对于不符合国家上位法的民航法规要尽快进行修改。对于一些已经过时的通知、公告和管理规定，要进行全面清理和废止。

　　(二)促进中国民航安保法律适用的规范化

　　对于已经转化为国内法的国际航空犯罪，如果在适用过程中发现问题，应及时通过司法机关在法律规定的范围内做出排除歧义的解释。目前，针对我国刑法中的编造、故意传播虚假恐怖信息罪在民航领域适用的问题，最高人民法院和最高人民检察院都做出了较为详细的司法解释。类似《北京公约》中的运输危险材料罪中的危险材料的内涵与外延，破坏航行设施罪中的航行设施的内涵与外延，以及对国际航空刑事法公约的适用具有重要意义的航空器的“飞行中”与“使用中”的概念等也可采取此法。

　　(三)促进中国民航安保行政执法规范化

　　1.进一步促进我国民航治安执法规范化

　　一是要明确机场公安的职责权限范围。主要是改变目前机场公安机关多头管理的现状，构建新型民航公安体制，明确机场公安机关与民航地区管理局公安局及安全监督管理办公室空防处之间的职责权限，保障民航安全保卫整体工作的顺利开展，保障民用航空的持续安全。

　　二是应当对航空刑事违法行为与航空治安违法行为的界限做出较为明确的界定。通过制定详细的公安执法手册，明确治安违法行为的构成要件，特别是对《治安管理处罚法》中所涉及的术语做出较为准确的解释，增强公安执法人员治安执法的效率，强化执法的法律效果和社会效果。

　　2.促进我国民航安保行政监管规范化

　　一是进一步理顺我国民用航空安保各管理部门在民航安保管理方面的职责权限，统一全国各地的民用航空安保管理模式，避免各管理部门在民航安保管理方面出现争权或者推诿的情形。特别是协调和规范各机场公安机关、武警部队、机场管理委员会、航空公司保卫机构等安保管理机构在航空安保工作中的职责权限范围。

　　二是加强对民航具体行政执法行为的研究，建立健全适应民航具体情况的执法制度，包括行政检查、行政强制、行政许可以及行政处罚制度等。加快行政执法监督制度的建立，逐步建立行政机关内部监督、层级监督和社会监督体系，完善执法监督。

　　三是规范航空安保相关人员的职责权限范围，既要保障其积极行使职权，维护航空安全，同时避免其滥用职权，损害乘客及航空公司的利益。

　　四是对照附件17 的安保标准，建立健全通用航空安全保卫管理制度，保障通用航空经济的发展;建立健全航空货物运输管制代理人制度，完善危险品航空运输安保管理制度，保障航空货物运输的安全有效运行;健全航空安保从业人员背景调查制度和培训制度，不断提高我国航空安保管理水平。