法律解释体制重构研究成果要报

马洪伦

　　一、存在的问题

　　中国法律解释体制存在的主要问题： 法律解释体制与宪法解释体制及违法(宪)审查制度之间的分离与不协调。具体表现为：包含立法解释在内的法律解释实践极多，宪法解释与违法(宪)审查实践几乎全无，上述三者本应相互促进，共同维系法律体系之完善。

　　其他问题归属如下两类，第一，中国法律解释体制的合法性问题 ，比如1981年决议的合法性问题、最高人民检察院司法解释权的合法性问题、司法解释立法化问题、抽象和事前行政解释不受司法审查等；第二，中国法律解释体制的合理性问题 ，比如全国人大常委会法律解释权长期虚置或实际旁落，立法解释实践偏少、最高人民法院和最高人民检察院之间的司法解释有时相互冲突、有些司法解释过于具体或抽象、司法解释呈现出“多元化”和“多级化”现象、行政解释与行政立法难以区别，且缺乏监督、与行政解释相比，国务院更倾向于通过制定行政法规的方式具体化法律规范等。

　　二、问题的成因

　　主要问题的成因：从法学理论的角度而言，法律解释不仅与法律适用相连，而且亦与违法(宪)审查制度相连，前者指在个案争议解决的过程中具体化法律规范的行为，后者指在判断规范性文件的合法(宪)性的过程中具体化法律(宪法)规范的行为；从中国法律解释实践的角度而言，我们没有接受前者，忽略或者规避了后者，将法律解释界定为一种独立与立法权的权力，从而在不同的主体之间进行分配。上述现象，植根于中国法制发展的历史之中。新中国成立之后，法制建设一片空白，大量的法律规范急需制定，在一个相当长的时间范围内，我们的法制建设较多重视立法数量，相对忽视立法质量，违法(宪)审查制度缺乏实践条件。换言之，中国法律解释体制是适应特定时期法制发展状况的权宜之计，随着全面推进依法治国战略的不断推进，中国法律解释体制亦需随之做相应的改革。

　　其他问题的成因：全国人大常委会1981年制定的《关于加强法律解释工作的决议》是确立现行法律解释体制的最主要的规范性文件，其法律效力及与宪法、立法法、监督法之间的冲突与协调导致了一系列合法性问题的产生;最高人民法院和最高人民检察院分别作出司法解释的二元化体制产生了某些司法解释之间发生冲突的可能性;法官没有法律解释权导致其对司法解释的依赖;行政解释主体同时拥有立法权和解释权的体制，导致其对立法权的重视及对解释权的忽视。

　　三、对策建议

　　为解决上述问题，我们提出建构一级二元三层次 的法律解释体制，二元是指只有全国人大常委会和最高人民法院才是中国的法律解释机关，拥有法律解释权;一级是指除全国人大常委会和最高人民法院之外的其他人大常委会和人民法院都不是法律解释机关，不拥有法律解释权;三层次之一是指，全国人大常委会仅能在进行针对法规和司法解释的合宪(法)性审查时行使附带性的法律解释权，三层次之二是指，最高人民法院行使规范性司法解释权;三层次之三是指，法官可以在个案中解释法律和司法解释。具体内容表述如下。

　　(一)全国人大常委会行使附带性的法律解释权

　　第一，立法法规定的立法解释模式侵入了司法解释的权限范围，应予废除。从理论上而言，不管是进一步明确具体含义还是法律制定后出现新的情况，需要明确法律适用依据的情况，都可以归入法律适用的阶段，都属于司法解释的范畴;从实践来看，至今为止全国人大常委会作出的23个立法解释，除6个关于港澳基本法，具有特殊性之外，其余17个皆与刑法或者刑诉法的相关条款有关，就解释的起因而言，司法实践的需要，尤其是最高人民法院和最高人民检察院的司法解释之间存在冲突是全国人大常委会行使立法解释权的直接原因。

　　第二，全国人大常委会附带性法律解释权的合法性

　　根据宪法第67条和《各级人民代表大会常务委员会监督法》第32条的授权，全国人大常委会拥有针对法规和司法解释的违宪(法)审查权，即使宪法、立法法没有单独授权全国人大常委会行使法律解释权，全国人大常委会也基于上述违宪(法)审查权而享有附带性的法律解释权。所以，全国人大常委会行使附带性的法律解释权具有合法性。

　　第三，通过立法解释解决两高司法解释冲突的非法性

　　当最高人民法院和最高人民检察院在司法解释中存在原则性分歧时，就现行有效的法律规范而言，解决的途径至少有两种。一是全国人大常委会通过立法解释的方式解决之，这是1981年全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》中规定的方式;二是全国人大常委会通过违法审查的方式解决之，这是监督法第32条规定的方式。实践中，不管是全国人大常委会还是最高人民法院和最高人民检察院，都选择了1981年决议模式，而有意或者无意回避了监督法模式。但是，与1981年决议相比，监督法是新法，而且其制定程序相对严格，因此具有更高的法律效力。虽然监督法并未明确废止1981年决议模式，但是我们认为，基于上述分析，全国人大常委会不宜再继续行使立法法规定的单独的立法解释权，而应该在对法规和司法解释进行违宪(法)审查时行使附带性的法律解释权。

　　(二)最高人民法院行使规范性司法解释权

　　检察解释和行政解释应当废除。第一，法律解释权应当具有相对的终局性，比如在未被全国人大常委会通过违法审查制度宣布因违法而无效之前，最高人民法院的规范性司法解释就具有终局性；第二，法律适用具有统一性和连续性，不管是国务院还是最高人民检察院在行使宪法和法律所授予的职权的同时对相关法律的解释，如果进入诉讼阶段，都需要受到法院的审查，并最终要受到最高人民法院规范性司法解释的审查，即使并未进入诉讼阶段，也具有可被审查性。因此相对于最高人民法院的规范性司法解释而言，国务院的行政解释和最高人民检察院的检察解释都不具有相对的终局性，所以并不能成为一种法律解释权力。废除检察解释和行政解释之后，我们主张最高人民检察院和国务院积极行使监督法第32的授权，对其认为涉嫌违法的最高人民法院的规范性司法解释向全国人大常委会提出违法审查要求。

　　我们主张由最高人民法院统一行使规范性司法解释权基于如下三个理由。第一，规范性司法解释具有历史和现实合理性，短期内废除之不具有可行性；第二，最高人民法院的规范性司法解释体现出创造性，侵入了立法权的权限范围，是其面临的最大的一个批判。我们以哲学诠释学从方法论和认识论研究到本体论研究的转变及其在法律解释研究领域中的应用为视角，论证法律解释，不论是全国人大常委会的立法解释，还是最高人民法院的规范性司法解释，还是法官的个案解释，都不可避免的体现出某种形式的创造性。因此创造性问题不是只有最高人民法院规范性司法解释才面临的问题，也不能成为废除它的理由；第三，最高人民法院统一行使规范性司法解释权，有利于统一法律适用。

　　就最高人民法院规范性司法解释的改革而言，我们提出了四个建议。第一，建立更完善的事先司法解释备案审查制度；第二，司法解释制定过程的专业化；第三，司法解释不应也无法做到事无巨细；第四，继续清理存在问题的司法解释。

　　(三)认可法官解释法律的行为，无需专门立法授权

　　法官的素质问题是阻碍法官拥有法律解释权的重要原因之一，但是随着司法队伍专业化的建设，法官的素质不断提高。在这种情况下，2009年12月最高人民法院印发《关于司法公开的六项规定》，第五部分明确提出裁判文书应当充分表达当事人的诉辩意见、证据的采信理由、事实的认定、适用法律的推理与解释过程，做到说理公开。上述规定明确认可了法官解释法律的行为，而且要求其解释过程和结果必须公开。因此，专门立法授予法官法律解释权已无必要性。但是，我们认为与上述问题相比，通过更为具体的制度设计，激励法官积极行使监督法第32条的授权，对其认为涉嫌违法的司法解释向全国人大常委会提出审查建议更为重要，因为法官是一个特殊的群体，对相关的法律、法规和司法解释较为熟悉，关键的问题是，如何通过制度设计，激励法官提出审查建议。