建设工程质量监管法律机制亟待完善

宋宗宇 重庆大学建筑与房地产法研究中心主任

　　自1997年颁布《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)以来，国家和地方陆续出台了不少法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件，初步构建了我国建筑领域的法律体系。但是，实践中却遇到许多新问题与新矛盾，突出表现为近年来频发的建设工程质量重大事件。比如，湖南凤凰大桥垮塌(2007)、杭州地铁工地塌陷(2008)、上海“莲花河畔景苑”楼房整体倾覆案(2009)、西宁商业巷工地坍塌(2009)、株洲高架桥倒塌(2009)、昆明新机场高架桥垮塌(2010)、哈尔滨居民楼墙体垮塌(2011)、哈尔滨阳明滩大桥垮塌(2012)、奉化居民楼垮塌(2014)、吉安河西接待中心工程坍塌(2014)事件。更为严重的是，这类事件似乎没有停止的迹象，甚至还呈“井喷”的趋势，比比皆是的“楼歪歪”、“楼脆脆”、“楼倒倒”、“楼靠靠”、“楼裂裂”事件就是例证。上述事件无一不是因为建设工程质量存在问题引起的。

　　引起建设工程质量问题的原因，表面上是施工人缺乏科学态度、蛮干，“无知导致无畏”所致。进一步看，是执法不严造成的。但是，从根源上讲，却是监管立法不完善，《建筑法》没有真正担当起“保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展”的历史重任。《建筑法》从实施至今已有十七年没有进行过大修，许多内容已经不能适应现实生活的客观需要，即使2011年对该法进行的修订，也仅仅象征性地修订了一个条文，内容只涉及工伤保险和意外伤害保险两个具体问题。事实上，安全生产管理不到位、招投标主观弹性空间太大、法律对建设单位和中介服务机构缺乏规制、劳务分包企业存在制度缺位、转包分包“挂靠”的法律规定过疏、“阴阳合同”法律约束缺失、拖欠工程款问题法律规定不力、工程担保与保险制度存在制度障碍等被社会诟病的问题，也是加剧建设工程质量低劣的有力推手。为此，《建筑法》被认为是“最不完善”和“执行得最差”的法律。

　　中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。通过加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。可以期待，为了适应市场经济的客观要求，我国必然迎来整合监管资源、统一法制、分工管理、职责明确的工程质量监管局面。在我们看来，建设工程质量问题本身就是建筑领域的市场行为与政府监管行为的冲突与平衡问题，也是政府与建设工程各方主体权、责、利是否合理配置的问题。建设工程质量事故频发的根本原因，就在于建设工程质量监管机制的失灵，致使建设工程各方主体的市场行为与政府干预行为失衡。只有对建设工程质量监管机制进行制度性补救，使建设工程质量处于有效管控状态，才能减少和杜绝建设工程质量事故的频繁发生。因此，建立和完善建设工程质量监管法律机制，实现监管规范化和程序化，充分发挥政府监督、社会监理与企业自控的作用，是提高建设工程质量水平的关键。

　　按照中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，全面推进依法治国，“科学立法”是先导。为了有力遏制建设工程质量事件频发的态势，加强建设工程质量监管立法是当务之急，而建设工程质量监管是《建筑法》修订中的重中之重。建设工程质量监管法律机制的健全与完善，需要在借鉴国外先进立法经验的基础上，结合我国实际特别是凸显的工程质量重大问题，完善建设工程质量政府监管体系，加强工程监理在工程质量监管中的独立性地位，严格建设单位和施工单位等参建主体在工程质量控制中的义务与责任，并构建建筑市场信用法律制度和建设工程质量保险法律制度，才能从宏观监管体系与微观制度规范上促进监管法律机制的科学化、程序化与合理化。

　　首先，应当借鉴国外先进的建设工程质量监管经验。发达国家对建设工程质量监管已经形成了一套较为完善的监管体系，这些监管体系都是建立在完善的法律体系之上。发达国家还十分注重立法的科学性，积极挖掘各行业协会和专业人士从事建设工程质量监管的潜力，促进建设工程质量法律法规更加专业化和规范化。尽管在不同监管模式下政府担负的角色、作用、特色有所不同，但是，准确定位政府在工程质量监管中的职能却很重要。不论采取哪种模式，发达国家对建筑行业准入有着一套严格的法律机制，对专业人员以及专业机构采取审核许可，对建设工程项目管理均采取许可制度。此外，还通过积极推行建设工程质量保险机制，来转移风险和加强工程风险的防范与控制。

　　其次，改革建设工程质量政府监管机制与体制。一方面，准确定位工程质量监督机构(质监站)的性质。当前，困扰我国建设工程质量政府监管的一个重大问题，就是质监站的行政执法地位不明确。因此，有效的改革路径是将质监站的委托执法转变为授权执法，通过法律授权明确其合法地位和监管职权，依法赋予其行政执法主体资格。以此为基础，应将质监站定位为行政类事业单位，明确其公共性、行政性、非营利性和公益性的基本属性，保障其监管职能的有序、高效实现。另一方面，将备案制恢复为核准制。2000年我国将核准制改为备案制，是工程主体各方认识的局限性和政府部门利益驱使的结果。形式上重视当事人的意思自治，却丢失了建设工程质量检验的最后一道屏障，是导致近年来工程质量问题频发的主要原因之一。因此，应按照市场经济的客观要求，恢复核准制。政府监管部门到施工现场进行监督，出具意见，核发竣工验收证明，积极主动地变事后补救为事前预防、变结果评价为过程评价，对工程质量问题承担责任。

　　再次，加强工程监理在工程质量监管中的独立性地位。工程监理是带有评价性质的工作，监理应当做到客观与公正，而独立性却是客观、公正作出评价之基础。为克服认识错误、国有监理单位管理模式弊端、工程监理与业主之间权力(权利)与责任配置失衡等工程监理独立性缺失问题，应借鉴《FIDIC合同条件》前四版以及发达国家关于工程监理独立性的规定，深化监理单位的企业体制改革、建构工程监理专家责任、加强对业主不充分授权及滥加干涉行为的规范等来保障工程监理客观、公正基础的独立性实现，提高建设工程质量。

　　复次，严格建设单位、施工单位等参建主体在工程质量控制中的义务与责任。在建设工程质量控制中，除了政府部门发挥监管作用，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位、材料供应单位等参建主体依法对建设工程的质量负责，即在约定和法定范围内承担各自的质量保证责任。相较于其他单位，建设单位的质量责任是最重的，应对工程质量负总责。由于工程实体由施工单位完成，施工单位在工程质量控制中起着决定性作用。因此，建设工程质量监管法律机制的健全，还应重点从立项策划阶段、施工前准备阶段、施工建设阶段、竣工交付阶段、质量保修阶段来严格建设单位和施工单位的义务与责任，从微观操作上保证建设工程质量。

　　再复次，建立和完善建筑市场信用法律制度。建筑市场的信用缺失，不仅包括个体的建筑市场主体的失信行为，还包括业主、承包商、中介服务机构、政府主管部门在内的众多市场主体的失信行为。究其原因，在于“经济人”追逐利益最大化的本质属性引致道德脆弱性显现，信息不对称导致“逆向选择”或者“道德风险”，体制缺陷致使市场公平竞争没有保障。建筑市场信用法律制度的建立应该多层次进行，具体应包括国家法律、国务院及建设部出台的行政法规和部门规章以及具体信用服务的规范和标准三个层次。其基本框架应涵盖信用信息管理制度、征信制度、信用中介制度、行业自律制度、诚信激励制度与失信惩戒制度等。

　　最后，构建建设工程质量保险法律制度。建设工程质量保险法律制度对遏制我国建设工程质量事故频发态势，落实工程质量与安全责任具有积极意义。就立法模式而言，应当结合我国自身的现实状况，通过质量损害险与责任险相结合，明确规定工程质量强制保险是最终发展方向。就保险范围而言，应妥善衔接工程质量保险与建设工程质量保修、住宅专项维修资金，合理规划保险范围。就保险期间而言，可明确保险期间为十年，规范缺陷责任期和质量保证期不同的保险责任，工程不同部分或部位的保险期间也应有所不同。关于保险费率，可考虑明确最低费率底线和适用差别费率、浮动费率。还应当给予工程质量保险事故受害人充分的第三方直接求偿权。

　　总之，有效管控建设工程质量，需要政府监管、社会监理、企业自控三者齐头并进。如果工程质量监管能够达到像当前“反腐”一样的高度和力度，让所有的建筑市场主体“不敢、不能、不想”实施工程质量违法行为，也许才是真正杜绝工程质量问题的时候。