我国社会保险基金信托立法模式及其选择

黎建飞

　　一、我国社会保险基金信托立法的意义与问题

　　社会保障基金是社会保障制度的物质基础，社会保障基金的规范、科学管理对于社会保障制度的建立、健全至关重要。

　　我国社会保险基金管理的现状和存在的管理体制上行政化色彩浓厚，中央政府和地方政府的职责权限划分不清晰，管理模式不统一，管理成本较高，社会保险基金结余额大但收益率低，监管机制不健全，责任追究机制不全面等一系列弊端与不足导致社会保险基金的安全、保值、增值等问题。

　　从2004年到2013年，我国各保险基金分项结余均呈现出大幅上升趋势。基本养老保险基金十年增长了2825%，年均增长45.5%;医疗保险基金十年增长了418.6%，年均增长20.07%;失业保险基金十年增长了846.3%，年均增长28.37%;工伤保险基金十年增长了432%，年均增长20.41%;生育保险基金十年增长了553.8%，年均增长23.2%。但是,社会保险基金投资管理收益率并不高，对应的保值增值机制尚未建立。我国社保基金管理的现有模式，造成了社会保险基金的闲置和贬值,为结余资金寻找适合的保值增值路径并予以规范成为必要之需。

　　社会保险基金的收入包括社会保险费收入 、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入和下级上解收入及投资获益等其他收入。但截止2013年，除了基本养老保险的基金总收入列明了征缴收入即社会保险费外，其他各项保险的收入，尤其是社会保险基金的投资收益所得并不清晰。

　　我国社会保险基金的监督目前主要以行政监督为主，管理者自管自查，社会监督和其他监督基本有名无实，侵占、挤占、挪用社保基金的行为时有发生，未能得到及时有效的惩戒和处理。

　　在法律规制中存在立法研究滞后、立法错位、立法缺位、立法碎片化、配套法律缺失、法律保护和法律救济机制不完善等问题。为此，我们就我国社会保险基金信托之法律架构的构建提出了立法设想和具体的立法建议。

　　二 、我国社会保险基金信托立法三种模式的比较与选择

　　在社会保险基金信托中三种不同的立法方式和立法路径，分别是在《社会保险法》中予以规制、在《信托法》中予以规制和单独制定《社会保险基金信托法》，我们在分析并评估现行立法的基础上进行了选择，即社会保险基金信托应当单独立法。

　　首先，社会保险基金信托涉及私法、公法和社会法的大量内容，制定一部单独的社会保险基金信托法，可以将上述领域的规范纳入到社会保险基金信托法中，使当事人在查找法律时，可以在社会保险基金信托法中较为全面的找到相关法律规则。

　　其次，社会保险基金信托法的制定，可以明确社会保险基金信托的法律适用。社会保险基金信托涉及跨部门、多法域，统一的社会保险基金信托法将上述规则进行梳理和集中，并厘清相关规则之间的关系，有利于构一个清晰完整的社会保险基金信托法律规范体系。

　　第三，社会保险基金信托的单独立法，可以促进社会保险法律体系的完整。再次，社会保险基金信托单独立法的成本低于在《社会保险法》或者《信托法》中制定或者修改有关社会保险基金信托的部分规则。

　　三、我国社会保险基金信托立法需要解决的主要问题

　　1 、 规制对象

　　社会保险基金信托单独立法当以何为规制对象?这需要处理好与《社会保险法》和《信托法》之间的关系。从法律关系角度而言，《社会保险基金信托法》的调整对象为社会保险基金信托法律关系，包括委托人、受托人与受益人三者之间的法律关系。此外，还存在着社会保险基金信托监管人，财产托管人等法律主体，上述主体与委托人、受托人和受益人之间的法律关系，这里面既有处于平等地位的私法主体，也有处于不平等地位的监管与被监管主体。

　　由此，社会保险基金信托法律关系以及因社会保险基金信托的监管等形成的法律关系即为《社会保险基金信托法》的特定的规制对象。

　　2 、立法原则

　　社会保险基金信托法的原则体现着社会保险基金管理的价值理念，并受到社会保险基金管理的价值理念的影响。社会保险基金信托的立法理念既要体现民商法的自治理念，也要体现对社会权的保护与保障，兼顾自治与管制。

　　据此，社会保险基金信托法的基本原则包括：

　　(1)安全原则。社会保险基金作为社会成员的的“养命钱”和“救命钱”，安全事关整个社会的安全。只有在安全原则的前提下，才有所谓社会保险基金的有效管理和投资运营，保值和增值的问题。

　　(2)、保值增值原则。目前，社会保险基金管理和投资运营的主要手段包括购买国债和存入指定的银行，受社会经济发展和通货膨胀影响，社会保险基金在筹集时的购买能力与纳入社会成员在领取社会保险金时的购买能力相比通常都会下降，也就是民众所谓的“钱不值钱”的问题。因此，在安全的目标前提下，社会保险经办和社会保险基金管理部门必须实现社会保险基金的保值和增值，社会保险基金信托的有效的手段之一。因此，作为社会保险基金管理、投资运营的手段之一，社会保险基金信托必须以保值和增值为目标，这是作为信托财产的社会保险基金的特殊性的要求，也是与社会经济生活中的一般财产信托有所不同的地方。

　　(3)、以受托人为核心原则。受托人是信托制度的核心要素。社会保障基金作为一种双重信托，受托人的地位显得尤为重要。因此，要明确受托人在社会保险基金信托中的主导地位，保障受托人在社会保险基金信托中的权利，尤其是投资管理中的自由裁量权。对受托人侵害社会保险基金的行为，应当实行严格责任原则，而不是过错追责原则和补偿。由于社会保险基金信托的信托财产的法律性质为社会成员的社会财产，信托存续期间，受托人应当为法律上的所有权人。

　　3 、主要规则

　　虽然社会保险基金信托带有社会法的相关特征，但是，社会保险基金信托仍然是信托，只不过由于作为信托财产的社会保险基金的特殊性，才使得社会保险基金信托具有了有别于社会经济生活中一般财产信托的特点，成为了一类特殊的信托。因此，仍然应当以《信托法》规定的一般信托为基本模型，并结合社会保险基金信托的特殊性，制定相应的规则。

　　具体而言，《社会保险基金信托法》主要包括以下几个方面的内容：立法目的;立法的基本原则;社会保险基金信托的成立;委托人的确定及其权利义务;受托人的确定及其权利义务;受益人的确定及其权利义务;社会保险基金信托的变更、终止;社会保险基金信托的监督;法律责任等。

　　4 、规范配置

　　社会保险基金信托涉及私法、公法和社会法三大法领域，不同的法领域和部门法所主要采用的规范配置不尽相同，《社会保险基金信托法》需要对不同领域和部门的规范进行统合和协调。

　　(1)、强行性规范的配置。在《社会保险基金信托法》中，有关强行性规范的配置应当占有较大的比例，主要分布在社会保险基金信托成立的要件、受托人的资格以及社会保险基金信托的监督和责任确定部分。

　　(2)、任意性规范的配置。由于“信托”仍然属于私法领域，遵循意思自治的原则是信托法律规制的基本特征，因此，社会保险基金信托中也有相应的任意性规范。任意性规范在《社会保险基金信托法》中主要分布在社会保险基金信托协议内容中和社会保险基金信托的运营部分上。这些任意性规范的配置也并非不受到任何限制，特别需要遵循《社会保险法》和《劳动法》的明确规定均优于该项立法的任意性规范。

　　(3)、授权性规范的配置。在不同法领域中对授权性规范有不同的理解，但在《社会保险基金信托法》中却需要对授权性规范的具体含义作出明确的界定。从《社会保险基金信托法》的私法属性来看，授权性规范应仅指授予法官以自由裁量的权力的规范，多存在与需要法官积极进行个案判断的领域，比如委托人尽职程度问题，受托人义务的履行和责任的承担，受益人的义务履行等诸多领域。而行政法意义上的授权性规范仅能在社会保险基金信托的监管一章得到配置。

　　(4)、引致性规范的配置。引致规范具有连接公法和私法的管道式的作用，在《社会保险基金信托法》中可以贯穿整个法律，无论是社会保险基金信托的成立，还是当事人的主要权利义务、社会保险基金信托的监管以及当事人的责任承担等部分，引致性规范都可以得到适用，这即节省了立法资源，也使得《社会保险基金信托法》本身更简洁，更容易在司法实践中得到理解和适用，同时，对于普通民众而言，简洁的立法模式也可以厘清既有规范之间的关系，明确行为的边界和自由。

　　四、《社会保险基金信托法》建议草案及立法理由

　　我们依照既有的《信托法》和《社会保险法》、《合同法》等法律制度，结合社会保险基金信托的特殊性质，在保障社会保险基金安全，实现社会保险基金保值、增值的目标之下，尝试拟定了《社会保险基金信托法》的初步草案，并就每一个项条文附上了相应的理由，共六章，65条，供有关部门参考(从略)。