社区治理现代化与居民自治法治化*

　　张 清**

　　长期以来，在计划经济体制下，我国的城市社区管理采取的是自上而下的“单位制”的社区管理体制，但随着我国市场经济体制的不断完善，我国城市社区的基本形态也发生了根本性的变化，社区管理在城市社会管理中的地位也不断增强，在我国现今的城市社区建设中，城市社区自治成为我国城市社会管理中必不可少的一项措施，在我国的政治发展和社会发展中有着重要的地位和作用，是推动我国政治民主化、社会多元化进程的根本途径之一。

　　一、“中国特色”社区治理模式与路径选择

　　通过国内外社区治理模式的比较分析，综观国外的社区治理的总体情况，至少有以下几方面的经验值得我们重视和借鉴：(1)以人为本是社区发展的本质内涵;(2)居民自治是社区发展的基本方向;(3)社区服务是社区发展的核心内容;(4)政府、社区居民、非营利组织是推进社区发展的重要力量;(5)以政府投入为主，多渠道筹集是社区发展的重要保障。

　　1. “多元—合作”的城市社区治理模式

　　城市社区治理模式是一种集体选择的过程，是社区自治前提下，政府、社区、企业、非营利组织、居民等之间的合作互动过程，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转变为信任与互惠关系，在社区自治的基础上，构建“多元—合作”的社区治理模式，使政府、居民委员会、社区居民、非营利性组织等通过合作互动的方式积极主动地参与到社区的公共事务中，最终实现善治的社区治理模式。

　　2.多元化治理模式的路径通道

　　(1)提高社区居民参与度

　　提高社区居民参与度应该主要从以下几方面着手：①政府要转变职能，更多地下放权力。促使“全能型政府”向“有限型政府”转变，“指令型政府”向“服务型政府”转变，从而使社区居民真正感到自己才是社区的主人，更好地发挥他们治理社区的积极性与主动性。 ②要培养社区居民的社区意识。要培养社区居民的社区意识，增强社区成员的参与意识，培养社区居民对社区的归属感、认同感等;③合理配置资源，为社区参与提供必要的资源保障。一是加大政府投入，解决社区资金短缺的困难。二是充分整合社区内机关、团体、部队、企事业单位等一切力量，最大限度的实现社区资源的共有、共享，以达到最佳配置。三是以创新带动社区各组织系统的积极互动和有效整合。

　　(2)理顺社区管理脉络

　　首先，对街道办事处的功能进行重新定位，确保街道办事处把工作重点转移到社会管理和公共服务上来。其次，进一步理顺政府和社区的关系，确立社区是群众性自治组织的定位，理顺政府和社区的关系，减少社区的行政事务，赋予社区更多的权力。再次，制度建设是社区管理体制改革的保证，政府应积极给予制度供给和政策引导，为体制创新创造一个良好的法律制度和政策环境，切实做到改革有法可依，使社区管理在有序的法制轨道上正常运行。

　　(3)形成网络化治理结构

　　社区治理要求社区组织、社区居民与政府组织共同承担社区建设与治理的责任，负责任的政府与有责任感的居民，在社区治理中具有同等重要的地位，这就意味着由政府组织作为社区惟一主体和以行政主导为基本特征的传统社区管理模式必然会发生制度性的变革。在城市社区的治理模式中，构建政府、社区居委会、社区居民、非营利组织等多元——合作的社区治理模式。不以简单的刚性的行政手段来处理各种多样化的复杂的社区公共事务，而是通过和与此公共事务利益相关的各方面组织——包括私域组织和第三域组织——沟通、协商、合作来实现社区管理的目标。

　　(4)发挥非营利组织的作用

　　非营利组织在社区有广泛而深刻的基础，社区发展、社区服务是非营利组织大有可为的领域，将非营利组织引入社区建设，由它们来承接大量的社区服务工作和社区公共事务。依据非营利组织的特点及其运行机制，非营利组织在社区建设中的主要职责就是提供社区居民所需的各种社区服务，承办社区公共事务和公益事业。因此，一定要科学合理地界定非营利组织的功能和职责，更好地为社区治理服务。

　　二、居民自治权：居民自治的实质内核

　　1. 居民自治权的必要及其学理证成

　　(1)居民自治权

　　居民自治权是一种权利;是一种公益性权利;是一种集体性权利。它包括参与权、选举权(被选举权)与罢免权、决策权、知情权和监督权等。

　　(2)居民自治权何以必要

　　作为一项基本权利的居民自治权应当兼具可能性和必要性，必要性包括理论上的必要性和现实中的必要性，具体而言包括：权利规范权力之诉求;直接民主之推进;初始价值之偏离。

　　(3)居民自治权的学理证成

　　居民自治权是本源性权利，本源性是从居民自治权本身的角度而言的，若要成为基本权利，是否具有规范依据即是否能从宪法中的相关权利条款基本价值导向推导得出也是对居民自治权证成十分重要的方面。具体而言包括：基于基本权利与一般权利之区分的证成;基于人权原理的证成;基于概括性权利条款的证成。

　　2. 居民自治权的现实考量

　　居民自治权是以社区为自治单位集合起来的全体居民，依据法律法规和自治章程的规定，享有的参与共同治理社区公共事务和公益事业的权利。法律规定缺位——无论是作为国家根本大法的宪法，还是作为居民自治专门立法的《居民委员会组织法》，规定多是涉及居委会的性质、组成及其职权，并不能够作为对个体居民自治权的明确宣示。同时，宪法和居民委员会组织法的规定都相对原则，并且缺少程序性法律保障原则性规定的落实。因而导致居民自治权的确认和行使没有法律上的承认，对居民自治权的保障更是无从谈起。权利意识薄弱——在居民自治的实践过程中，本应成为主体的居民的地位却是被动的，因此，也造成了居民的参与积极性不高，权利意识淡薄。居民自治组织异化——长期以来，居委会处于既无财力、又无财务自主权的生存状态。这种状况直接影响了居委会独立地行使自治权利，居委会演变为国家进行社会控制的重要一环，严重制约了居委会工作开展的主动性，居民要通过居委会行使其自治权利是比较困难的，就算行使了应有的自治权利，能够对结果产生多大影响，能够发挥多少作用也未可知。

　　三、社区居民自治的法治化

　　1. 社区居民自治：一种新型的社区治理

　　社区自治的基本内涵就是人民民主和社会组织自治，人民(居民)民主是其内容，社会组织是其形式。社区自治是内容与形式的统一，社会组织(社区)要为广大居民的民主权利服务，而居民的民主权利则要通过社区组织来实现。社区居民自治与村民自治、业主自治既有区别又有联系。作为社区建设的目标和核心——城市社区自治，体现了国家建设对民主自治的需求、民间社会对基层社会的民主需求、国家与社会在基层社会建设的双赢。

　　2. 社区居民自治权的回归

　　居民自治权的现实遭遇让我们心痛，具体到城市社区构建，需要重新找回对自治权的信仰，在社区治理的博弈中，国家和社会组织、居民个人通过治理资源的相互选择后建构起权力、利益和责任之间相对稳定的行为组合关系。社区是一个允许多元治理参与介入、内容多元化的公共管理活动平台。实际上，我国社区治理结构是在基本政策规制下、软性约束下的变型结构。

　　(1)居民自治的分析框架和动力机制

　　“治理”理论是居民自治的概念分析工具，居民自治的动力来源于社区自身的内部力量和国家与政府的外部力量。

　　(2)社区居民自治权的重塑

　　自我实现：强化权利意识;掌握法律知识;完善自治组织;主动参与自治事务。社会责任：构建和谐社会环境;发展社会中介组织;重视媒体监督。国家义务：尊重的义务;保护和落实的义务(制定《居民自治法》;明确社区自治章程的法律效力;发挥业主自治对居民自治补充和促进作用;发展、扩大基层民主)。

　　3. 社区自治的组织化制度建构

　　制度和组织是人类社会秩序生成和维系的两个基本要素。要实现居民的直接民主，要承载社区公共权力，都必须通过一定的、合理的组织形式加以完成。制度规则规范权力的分配和组织的形式，以达到确定个关系主体之间的运行关系，制度和组织建设是完善城市社区民主自治体制建设的题中之义。

　　(1)社区自治的制度安排——国家层面的依法治理

　　《居民自治法》的出台势在必行，其立法目的在于规范居民自治的运行，保护居民的自治权益，监督居民自治制度的贯彻和落实。社区自治主体建立的章程制度大致可以分为：①总体性规范，如社区自治章程，社区居民公约等，这是对社区居民自治活动的综合性规章。②专门性规章，如社区管理制度，社区财务制度、社区选举制度、社区公开制度等，是对社区居民行为以及自治活动所做的具体的操作性规定。

　　(2)社区自治体系的组织性建构——社区内部治理结构

　　城市社区民主自治的实现以及居民自治权的落实，不仅需要合理的组织机构作为载体，而且需要合理有效的公共权力治理结构加以保障。换句话说，社区居民的民主自治权利只有通过集体行动机制的建构和上升为集体权利才能实现。

　　(3)居民社区自治组织与其他组织的关系“运行机制”

　　在我国具体发展的社区自治实践中，表现为以社区居委会为组织载体，社区党委、街道办事处、基层政府各职能部门、各社会团体和组织以及社区居民参与的一套“集体决策机制”。

　　(4)培育和发展社区中的非政府组织

　　积极搭建民间组织参与社区建设和公共服务的工作“平台”，应该在社区福利性、公益性服务设施中为非政府组织供应必要的办公场所以及活动场地，并配备相应的办公设施。政府政策性扶助一些非政府组织时，可以通过公开招投标、采购服务项目、订立合同等市场的手段，依据提供的受益项目，提供必须的财政经费保障，引导其有序生长。

　　(5)做好居民自治与村民自治的衔接

　　随着城市化进程的进一步推进，要建立相应的配套机制，促进社区居民自治的实现，具体包括：缓冲机制、法律机制、执行机制、宣传机制和冲突解决机制。

　　* 项目来源：中国法学会2012年度部级法学研究课题[CLS(2012)B11]《我国城市社区建设和居民自治的关系问题研究》。本成果亦得到江苏省高校优势学科“文化传承与区域社会发展”建设项目(PAPD)、江苏高校区域法治发展协同创新中心、扬州大学中国法律文化与法治发展研究中心、扬州大学社会治理创新研究中心的资助。