□　吴弘　(华东政法大学经济法学院院长)

　　普惠金融的发展和互联网技术的融合,出现大量区域性、新型金融机构和金融业态,一方面弥补了现有金融体系的短板,但另一方面也会带来了新的风险,监管体制需要与之适应。十八届三中全会要求:“完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”,国务院出台了相关规定,课题组在此基础上进一步提出了构建分层式金融监管体制的建议。

　　分层金融监管的内涵

　　一,监管权的分层配置。分层式金融监管体制要求对中央与地方的监管权限适当划分,进一步发挥地方积极性。对于分层式金融监管体制的具体配置建构路径,有不少构想,有的主张可以通过公募与私募划分职权——公募活动可以由“一行三会”来监管,而私募活动则可以在中央制定了大致规范后以地方监管为主。有的主张以传统金融与新形态金融划分,传统持牌经营的金融(存量)由中央监管,新形态金融(增量)由地方监管。我们则主张按金融风险防范的需要划分,凡是可能引起系统性风险的金融业态(包括传统金融业),仍属于中央监管;而风险较小、辐射影响较低的金融业态(大多数新金融),则归地方监管。

　　二,监管机构及职能下移。市场对加快金融创新提出了新的要求,而金融创新对金融安全、金融稳定也提出了大挑战,要求金融监管机构将机构与权力向市场一线、基层下移。如央行上海总部的设立,完善了中央银行决策与操作体系、更好地发挥了中央银行的宏观调控职能,同时也是推进上海国际金融中心和自贸区建设的一项重要举措。国务院应该批准建立金融监管部门的上海总部或金融监管部门赋予驻沪金融监管部门更大的监管权,即在上海组建成立各监管机构的二总部,或者考虑将各监管机构的职能适当向上海转移,以降低驻沪金融机构的监管成本,从而进一步优化国际金融中心和自贸区的金融监管环境。

　　三,推动非官方监管机制创新。仅凭借地方国家机关无法全部负担起金融监管体制的重任,可以发挥社会监督功能及金融行业、金融市场和金融机构自我监管作用。第一,为有效发挥交易所的自律监管功能,应将金融监管机构拥有的一线监管和自律监管职能尽快下放到各个交易所,赋予交易所对市场参与者的直接调查监管权限;第二,发挥银行、证券、期货、保险同业公会等行业组织的自律监管职能,提高行业自律意识与自律水平,形成监管合力;第三,探索金融消费者组织、媒体舆论、人民团体等对金融服务的监督,特别对非法金融活动的合力预警监视;第四,赋予市场中的金融机构进行金融产品创新的自主权,包括各种金融衍生品的设计和发行权。通过这些放权性的金融创新,真正发挥私人路径在市场中的巨大影响和能动性。

　　监管权配置的理念

　　一,尊重市场规律。任何监管都是奠基于市场经济之上的,政府不仅需要干预市场,市场也会干预政府。不论是中央政府监管,还是地方政府监管,都要尊重市场,把握监管红线。遵守政府对市场最低干预原则,强化市场约束,引导政府的逐步退出和市场力量的逐步进入,从而推进金融体制机制的市场化改革。

　　二,确定监管主体。目前基本法律并没有明确地方政府金融监管的主体身份,但地方政府已成为地方金融事实上的监管者。而地方政府中承担金融监管职能的机构则五花八门。全国31个省区市成立了金融管理机构,地市、县级的金融管理机构多达二百　多家,然而这些机构隶属关系、级别、职能等五花八门。实践中较为常见的是由金融服务(工作)办公室(以下简称“金融办”)主导地方金融的监管工作,但各地金融办的性质却差别很大,或为政府组成部门,或为临时性议事协调机构,或为直属事业单位,或为常设挂靠机构等等。

　　三,改进监管方法。分层金融监管不仅要提高监管的量化标准,而且需要改进监管方法。一方面简化监管程序,另一方面要强化监管操作,提高监管效力。地方监管部门应指导区内金融机构,建立起全面风险管理架构,不断完善相应的风险防控制度、流程、政策和系统。

　　监管权分层应包含监管规则制定权

　　在赋予地方金融监管权的同时,也要赋予地方一定的金融立法或金融规则制定权。这里的地方,目前应限于省级。

　　根据我国立法法,金融基本制度属于法律保留事项,地方无权制定立法,但是金融立法权集中于中央存在突出的问题:首先,国家制定新法或修改旧法时间较长,而金融业的一个特点就是发展快、创新快,因此金融创新和法律滞后的矛盾较大;其次我国在法律修改方面的理念也不适应金融市场,一些金融发达国家的金融法律修改频率很高,而我国金融相关法律几年不改的情况非常普遍,造成一方面无法可依,一方面法律景观化。

　　金融市场发展速度快、变化大,尤其是自贸区建设中新的改革探索和创新层出不穷,不断提出法律规范的新要求,而法律要求相对稳定性、无法朝令夕改,因此就要由监管规则及时填补。这是不仅需要中央金融监管部门有针对性的出台规章,也可授权省级地方政府及中央金融监管部门的派出机构颁行相应金融监管规则,在一定范围内适用。

　　地方金融风险处置机制

　　一,加强和完善地方金融体系风险预警机制。首先是完善地方诚信体系。地方政府应该给予诚信体系以充分的重视,促进社会诚信系统建设的不断完善。标准建设是地方金融信用体系建设的基础工作,地方金融监管机构可以参照央行的金融业统一征信标准体系,完善地方金融监管的征信标准,对接央行的金融业信用信息体系,督促辖区内各类地方金融机构完善金融信用管理制度;其次是建立地方金融风险监测指标体系。目前地方金融监管机构的风险监测能力较弱,且有不尽合理之处。地方金融监管面对的是全新的金融业态,这些新金融机构本身自由资金很有限建更合理的风险监测指标,也可委托第三方机,而且内控机制也不如传统金融机构健全,应当通过大数据技术对这些新金融业态构构风险监测,监控风险因素的变动趋势,预先发布警告以防止损害发生。

　　二,建立地方金融风险处置基金。金融风险处置基金的资金来源。省级政府作为地方金融机构的监管主体,全面承担其金融风险处置职责。因此,地方金融风险处置基金应由省级政府和地方金融机构共同出资建立,以省级政府为主。省级政府应在评估地方金融风险的基础上,以能够完全覆盖金融风险为原则,确定地方金融风险处置基金的规模,可采取逐年出资累计达到基金设计规模的方法筹措基金。

        原文链接：《法制日报》（2016年3月23日）

                     http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160323/Articel09005GN.htm