中国法学会为了加强智库建设,推进课题研究成果应用转化,更好地服务中央决策,建立了课题成果要报制度。各课题主持人在研究成果的基础上,选取课题成果中最具有对策建议性的部分,结合当前和今后一个时期我国法治建设中迫切需要解决的重大理论和现实问题,撰写成果要报。提出了许多有价值的对策建议,具有鲜明的问题意识和较强的针对性。2015年8月26日起,《法制日报》开辟“中国法学会课题成果要报选粹”专栏,择优予以刊发。

　　经过深入调研,课题组认为“深化内分、适当外分”应当是我国审判权和执行权相分离的体制改革的最优模式。与其他模式相比,“深化内分、适当外分”模式在理论上更符合法律的正义价值和效率价值,更有利于形成审判权和执行权之间差异性和共通性的平衡;在功能上更有利于消解目前造成“执行难”的主要因素,更有利于执行手段和资源利用效率的提升,也更有利于使执行机关获得充足且可控的资源;在操作上则更易于衔接目前的执行体制,更加契合执行工作的未来发展方向,具有其他模式无可比拟的成本优势。

　　□　江必新　(最高人民法院党组副书记、副院长)

　　    刘贵祥　(最高人民法院审判委员会副部级专职委员、第一巡回法庭庭长)

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称决定)提出了“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的改革任务。

　　此项改革虽然提出了改革愿景,却并未明确具体的方向和路径,对诸如审判权和执行权为何要相分离,如何分离才更符合改革的要求、理论的推导和实践的急需解决这些基本而重要的问题,学术界、实务界也还远未形成共识。

　　目前,主要有三种主要观点:

　　一是“彻底外分”,就是将整个执行工作从法院分立出去,交给其他的司法或行政部门负责。

　　二是“深化内分”,认为推动审执分离的工作重点是在法院内部将审判和执行作进一步彻底的分离,如将执行裁决权和执行实施权分别由不同机构行使。

　　三是“深化内分、适当外分”,就是在深化内分的同时,将执行工作的一部分交由法院以外的其他部门来做。

　　经过深入调研,课题组认为“深化内分、适当外分”应当是我国审判权和执行权相分离的体制改革的最优模式。我国当前执行体制确有进行改革的必要,以审执分离为执行体制改革的切入点也是准确而恰当的。不同的审执分离改革模式虽然差异巨大,但均有其理论、逻辑和实践上的合理性。然而,与其他模式相比,“深化内分、适当外分”模式在理论上更符合法律的正义价值和效率价值,更有利于形成审判权和执行权之间差异性和共通性的平衡;在功能上更有利于消解目前造成“执行难”的主要因素,更有利于执行手段和资源利用效率的提升,也更有利于使执行机关获得充足且可控的资源;在操作上则更易于衔接目前的执行体制,更加契合执行工作的未来发展方向,具有其他模式无可比拟的成本优势。

　　深化内分,适应外分的理论探析

　　从理论探析的角度,“深化内分、适当外分”模式当前更具优势:

　　一是就执行权性质理论而言,可以得出结论,将执行权配置于法院内部,还是法院的外部,这个问题无法通过简单的权力性质分析获得答案,而是需要结合其他具体因素予以论证。那种认为审判机关不能行使执行权的观点,在理论上是不能成立的。

　　二是就法律价值理论而言,效率价值提示,执行程序中对于实体权利的救济应纳入审判程序,以更为完善的程序来保障当事人的实体权利,而当需要救济的是对当事人影响不大的程序性权利时,则可以在执行程序中解决,以体现效率价值;同时,法的形式正义所体现的秩序价值的优先性提示,对执行中的疑难问题及时给出处理规则,以尽快结束缺乏规则所引起混乱,恢复执行工作秩序,对于已经形成了社会普遍预期的改革而言,应尽快实施并完成,故对改革的幅度和成本应根据所要解决问题的重要性及紧迫性进行控制。

　　三是就“审执关系”原理而言,一方面“审执关系”的差异性原理提示:在改革方向上,不仅要在整体上强化执行权,同时也需要将执行程序所处理的实体争议部分,返回给审判程序。只有将执行的归执行,审判的归审判,才能真正体现审执关系的差异性原理,理顺“审执关系”。另一方面“审执关系”的共通性原理提示:共通性原理体现在两者共同服务于保护当事人权利的目的。过分强调两种程序的差异性并进行彻底两分,会割裂两者的关系,损害共同的目的。具体而言,应注意审执分立的程度、两种程序的衔接与配合两个问题。

　　审执分离改革应聚焦于执行难的成因

　　从解决执行难的角度,“深化内分、适当外分”模式更具可控性:

　　我国当前的执行难问题,是各种因素交织作用、动态演进的结果。归根结底,执行难是国家对社会的管理能力远落后于经济社会发展的集中反映,是国家的强制能力和激励守法的能力不足的突出体现。审执分离体制改革应聚焦于消除当前导致执行难的两个主要原因(暂不考虑短期内难以扭转的观念因素和社会因素):一是执行机关在执行中能够调动的手段与资源严重不足;二是对现有的手段和资源利用效率较低。

　　首先,在通过改善组织结构和行为方式来提高执行手段和资源的利用效率方面,民事执行“彻底外分”模式相对“深化内分”模式并无明显的比较优势,而且由于审执完全分开后沟通效率、程序效率将大幅降低,执行资源的利用率也极有可能随之降低。

　　其次,赋予执行机关更加有效的执行手段和更加丰富的执行资源,使执行机关实现国家意识的能力得到整体提升,并与经济社会发展相适应,才是破解执行难的根本之策。同时要兼顾防止执行机关手中执行手段和资源无限膨胀,避免权力遭到滥用。“深化内分”模式与“彻底外分”模式相比,显然更有利于获得充足且可控的资源。一是相对于完全独立的专门执行机关,人民法院内设执行机构掌握和获取资源的能力显然更强,因为整个法院系统的资源就都是可调动的。二是相对于行使执行权的行政机关,人民法院本身较为弱小而所受监督较多,使用执行资源的权力更易受到控制。而我国行政权力本身就过于强大,在诸类公权力中最强势也最难以制约。

　　最后,人民法院高于一般行政机关的宪法地位以及对消极协助行为制裁的权力,也使其能够更广泛和充分获得协助执行机关的支持,其政治优势和法律优势,是法院之外的机关无法比拟的。

　　深化内分,适应外分更具成本优势

　　从成本考量的角度,“深化内分、适当外分”模式更具成本优势:

　　一是从当前执行改革的道路走向看,其主线是“一性两化”(强制性、信息化、规范化)工作思路的提出及其实践。“一性”就是依法突出执行工作强制性,其主要内容是强调主动推进执行、反对无原则的调和、加大对被执行人的制裁力度、实行专项活动与长效机制并重等。“两化”就是全力推进执行工作信息化、大力加强执行工作规范化。

　　二是从今后执行改革的发展趋势看,其核心是执行信息化。所谓执行信息化,是指以全国法院执行信息系统,即四级法院纵向联网的执行案件信息系统为基础,与掌握被执行人财产和位置信息的执行联动单位建立横向联网,达到各级人民法院通过法院网络与执行联动单位信息对接,建立对被执行人财产查控一体化、对被执行人下落追踪网络化、执行工作管理科学化、执行行为公开透明化、上级法院执行指挥可视化、对失信被执行人信用惩戒社会化的工作机制。

　　三是民事执行审执分离模式的选择,除了需要考虑与现行执行体制和今后执行工作发展趋势进行衔接的成本外,还有一些必须要考虑的成本因素。人民法院经过多年的探索与奋斗,在深入分析我国当前司法国情和发展走向、深刻把握执行权运行规律的基础上,提出“一性两化”工作思路并快速推进执行信息化,可以说是已经逐渐找到了当前解决“执行难”问题的正确路径。这一突破性的进展,已经使“脱胎换骨”但成本较高的“彻底外分”模式的价值和必要性大为降低,渐进式、步幅较小但成本较低的“深化内分”面临着严峻的挑战,这一模式已经足以满足当前及今后一段时期的时代需求。同时,“一性两化”工作思路和信息化条件下,传统的执行体制机制、方式方法、法律制度等也一定能得到调整和升华。

        原文链接：《法制日报》（2016年2月3日）

                    http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160203/Articel12002GN.htm