学习董必武关于政党守法论述的若干思考

浙江省湖州市人民检察院 高勇年

图为高勇年先生作主旨发言

          我国现行宪法第五条明确规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。” “一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”可见，政党守法是我国宪法所确定的一项必须坚持的社会主义法治原则。这是因为“现代政治生活与‘前现代’政治生活的一个最大区别，就在于政党的出现以及政党政治的发展，而现代国家与‘前现代’国家的一个最大区别，也在于前者是政党政治主导之下的国家。”“如果我们把现代国家比喻为一个有血有肉的躯体，那么政党就是支撑这副躯体的骨架。”董必武于1956年在中共党的八大全体会议上提出的“依法办事是进一步加强法制的中心环节”，为我们今天宣布严格依法办事是建设法治国家的中心环节奠定了基础。如果说，依法办事是建设法治国家的中心环节，那么，政党守法则是关乎建设法治国家的关键支撑和保证。
          政党守法，是董必武法学思想的重要内容。在依法治国，建设社会主义法治国家的今天，学习董必武几十年前关于政党守法论述，不仅具有重要的历史意义，而且具有积极的现实意义。

          一、政党守法，必须树立依法治国就是讲政治的理念

          政党守法，首先有一个理论上的认识问题，而这个理论上的认识问题主要就是如何正确认识政治意识与法律意识的关系问题。之所以要讨论这个问题，那是因为在我国，长期以来十分重视政治意识的培养，而对法律意识的培养相对薄弱。正如1954年5月18日，董必武在中国共产党第二次全国宣传工作会议的讲话中指出的那样，“我们党的组织，对培养群众政治意识方面的工作一向是注意的、努力的，并且获得了伟大的成绩。”“但是，法律仍有它本身的范畴，不能说党把群众的政治意识提高了，就等于把群众的法律意识也提高了，所以那种把政治和法律完全混淆起来的看法也是不对的。”
          我们要依法治国，建设社会主义法治国家，必须理清政治意识与法律意识的关系问题。政治意识与法律意识的关系，说到底就是政治与法律的关系，政治与法律是息息相关的，然而，政治与法律是两个完全不同的概念，是不能混同的。
          新中国成立60多年来看，我们可以看到这样一个现象，在我国无时无刻都是把“讲政治”高高举起的。强调讲政治，已是我国非常显著的文化特色或社会习惯。讲政治，有着其十分丰富的内涵，包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性等诸多方面。治国理到政，方向不明怎么行，立场不稳怎么行？观念错误怎么行，纪律松涣怎么行？没有鉴别力怎么行，没有敏锐性怎么行？治国理政必须讲政治，或者说，讲政治是治国理政所必须的，这是无可非议的。然而，由于我国缺乏法治文化底蕴，讲政治有时会成为人治的“运动”文化旗帜。建国初期，董必武从历史根源和社会根源两方面对解放初期不重视和不遵守法制现象所作的剖析，并清醒地看到，“全国解放初期，我们接连发动了几次全国范围的群众运动，都获得了超过预期的成绩。革命的群众运动是不完全依靠法律的，这可能带来一种副产物，助长人们轻视一切法制的心理，这也就增加了党和国家克服这种心理的困难。”所以，在我国讲政治的氛围中，有时会出现一种偏差，即一旦强调讲政治，就会把法治挤在一边。这种偏差，在上世纪50年代出现的“反右”和60年代出现的“文革”，就是假借讲政治，扛着讲政治的大旗，将法治抛弃，甚至践踏法治，教训十分沉痛。改革开放以后，特别“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法以后，讲政治排斥法治的偏差开始得到了纠正。然而，在现实生活中讲政治排斥法治的偏差之残余仍然时有出现。
          治国方略是属于政治范畴。依法治国，建设社会主义法治国家已经成为我国的治国方略。因此，走中国特色社会主义政治发展道路，讲依法治国，讲法治，就是讲政治，我们必须要树立依法治国就是讲政治的理念。但是，我们仍然要防止把讲政治与讲法治混淆起来的错误观念。因为政治意识与法律意识毕竟是有区别的，有政治意识，不等于就有法律意识。我们知道，现代政治是政党政治。我国传统的人治文化底蕴相当深厚，如果不积极地培养政党尤其是执政党的法律意识，讲政治排斥法治的现象会依然会出现，甚至会影响和损害依法治国、建设社会主义法治国家的进程。

          二、政党守法，必须规范党政关系

          政党守法，很关键的一个问题，就是要解决党政不分问题。党政不分，会导致“以党代政”，产生“以党治国”现象。
          党政不分，早在苏俄时期就已存在。中共在创建革命根据地时，照搬了苏维埃的政治体制，也产生了类似的问题。针对当时革命根据地红色政权中出现党政不分的现象，1940年8月20日董必武在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上讲话时就指出，“政府是政权机关，它必须真正有权，而党是领导政府工作的。我在这里想谈一谈党与政府的正常关系问题。”“党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖。党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。党的构成分子——党员，在政府机关中工作，同时就是政府工作人员中的一员。党和政府这样就发生了有机的联系。党在政府中来实现它的政策，是经过和依靠着在政府内工作的党员和党团。党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府。这是我们同志应当清楚了解的。”此后在1941年4月，邓小平针对当时党内存在的以党治国的不良倾向，在《党与抗日民主政权》一文中阐述了党政关系，并鲜明地提出了“反对以党治国”的口号。
          1949年中国共产党成为执政党后，面临着以什么基本形式来治理国家的问题。是以党治国，还是依法治国？我们知道，以党治国实际上就是封建社会人治的延续和变种。在人治情况下，即使有法律，领导人的个人意志是可以凌驾法律之上的，一言可立法，一言可废法。而依法治国，则是由中国共产党领导人民制订宪法和法律，依照宪法和法律来治理国家，任何组织和个人不能凌驾于宪法和法律之上。作为新中国“依法治国”奠基人，董必武在建国初期就十分精辟地指出：“人类进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项。简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。”然而，建国以后尤其是20世纪50年代中期后，随着轻视法制和法律虚无主义的蔓延，党政不分、以党代政，不再是区域性、局部性问题，已成为全局性的问题，党政不分、以党代政的消极性和危害性也随之越来越明显地暴露出来。在改革开放的历史条件下，1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上题为《党和国家领导制度的改革》讲话中，首次把解决党政不分、以党代政的问题作为政治体制的一项重要而迫切的任务提到全党面前，提上议事日程。1986年，邓小平把党政分开作为政治体制改革的一项内容，提高到“关键”地位，他说：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”
          改革开放30多年来，中共“党的领导体制和执政体制实现了由‘党政不分、以党代政、高度集权’到‘科学执政、民主执政、依法执政’的历史性跨越。”但是，不利于依法治国的“党政不分、以党代政”的现象，在现实生活中仍然存在着，其消极性和危害性尚未得到完全消除。董必武在几十年前关于“党的组织要领导国家机关工作，这是不可动摇的原则；党的组织不能代替国家机关”，“但是，我们的党的组织违反上述原则的现象是不少的”之论述，犹如警钟，至今依然时时回响在我们的耳边。正如2009年9月18日中共十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中所指出，“当前，党的领导水平和执政水平、党的建设状况、党员队伍素质总体上同党肩负的历史使命是适应的。同时，党内也存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题”。所以，如何规范党政关系仍然是我国政治体制改革中必须重视的问题。
          我们知道，权力过分集中是我国传统政治体制的“总病根”，而党政不分、以党代政则是权力过分集中的基础和核心。邓小平曾深刻地指出，权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。因此，“党政不分、以党代政”是与法治相违背的，是不符合依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略的，必须予以克服，党政关系必须予以规范。

          三、政党守法，必须强调执政党带头依法办事

          建国初期，董必武就强调，“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢？”“我们的国家是共产党领导的，因此我们共产党员必须以身作则，对国家法律的严肃性要有充分的理解。”历史证明，董老的论述是十分正确的。
          新中国成立后，我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制度，其显著特征就是共产党领导，多党派合作；共产党执政，多党派参政。共产党处于长期执政地位，民主党派与共产党之间不存在竞争性。因此，包括依法治国、建设社会主义法治国家在内的中国社会发展，是与共产党的治国理政方略和是否“科学执政、民主执政、依法执政”息息相关。所以，早在1957年邓小平就指出，“我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。”事实也是这样，当共产党的在某一阶段的指导方针出现错误时，我国社会发展就会受到严重影响。正如1981年中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中所指出的那样，我国“开始全面建设社会主义的十年”，“党的工作在指导方针上有过严重失误，经历了曲折的发展过程。”“反右派斗争被严重地扩大化了，把一批知识分子、爱国人士和党内干部错划为“右派分子”，造成了不幸的后果。”“一九六六年五月至一九七六年十月的‘文化大革命’，使党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失。”“文革”之所以发生，其原因包括“中国是一个封建历史很长的国家，我们党对封建主义特别是对封建土地制度和豪绅恶霸进行了最坚决最彻底的斗争，在反封建斗争中养成了优良的民主传统；但是长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止“文化大革命”的发动和发展。”
          不把党内民主和国家政治社会生产的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威，就会使“文革”发动的条件继续存在。历史的教训不可忘记。正因为如此，依法治国、建设社会主义法治国家的中心环节是必须依法办事，而其关键环节则是执政党必须带头依法办事。鉴于共产党在中国处于长期执政的领导地位，只有共产党带头遵守宪法和法律，带头依法办事，才能带动行政机关依法行政、司法机关公正司法、全社会依法办事。执政党要成为遵守法制的模范，做依法办事的表率，这在1979年6月25日邓小平在出席第五届全国人民代表大会第二次会议的党内负责人会议时就强调，“以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，坚决按法律办事。”共产党作为执政党，亦已经在自己的党章中作出严肃规定，《中国共产党党章》规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动。”党员必须履行“模范遵守国家的法律法规”义务。

          四、政党守法，必须实现我国政党制度法治化

          中国共产党领导的多党合作的政党制度框架中，各民主党派作为参政党其主要职能是“参政议政，民主监督”。以民主监督职能为例，我们来看政党制度法律化的必要性。关于中国参政党的民主监督，毛泽东、邓小平、江泽民中共三代领导人和胡锦涛等中央领导人都非常重视，都有过重要论述。概括起来讲，各政党之间是互相监督。共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意。我国共产党与各民主党派之间坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，主要是民主党派监督共产党。中国共产党作为执政党，更需要接受民主党派的监督。希望民主党派做我们党的挚友、诤友，经常就关系国计民生的重大问题、共产党的自身建设提出意见和建议。但是，在现实生活中，民主党派在履行参政议政职能方面的作用相对是强的，而在履行民主监督职能方面其作用相对是弱的。这是为什么？原因有综合的诸多方面，其中就包括缺乏政治制度的法律保障。缺乏有效的法律保障，是“反右”扩大化和“文革”留下的教训。经历了历史的教训，“心有余悸”至今还是一些参政党成员常患的一种政治疾病。尽管他们真心实意地拥护和接受共产党的领导，相信执政党是在诚心诚意欢迎参政党监督，可是在实际行动方面，仍然是“小心翼翼”。也就是说，如果没有有效的法律保障，民主党派履行参政议政职能尤其是民主监督职能时，是有障碍存在的。
          2011年3月，吴邦国在十一届全国人大四次会议上作全国人大常委会工作报告时宣布，“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”中国特色社会主义法律体系已经形成，但仍然要深刻把握完善中国特色社会主义法律体系面临的新形势新任务，在新的起点上不断开创立法工作新局面。其中，完善我国政党法律制度，则是完善中国特色社会主义法律体系所必须面对的一项重要课题。自从中国共产党领导的多党合作制度写进宪法，成为宪法所确立的国家基本政治制度之日起，中国政党制度法治化已经开始。然而，“中国政党制度不同于禁绝其他党派的一党独裁，也不同于各党派相互竞争的政党政治，中国共产党与各民主党派之间既有领导与被领导关系，又有监督与被监督关系，同时双方存在协商与合作的关系。正是基于此，我们称之为多重化的党际关系”。基于中国政党制度多重化的党际关系，宪法确立的中国政党制度，尤其需要通过相应的法律制度来规范和保障包括执政党的执政和参政党的参政行为的政党行为。但是，至今中国政党制度的法律化程度仍然相当不完善，如中国的政党的党际关系之行为还是处在主要依靠执政党政策进行调整的阶段，即由执政党的一个政策文件，来规范和调整执政党和八个参政党之间的政党行为。从现代法治理念上讲，一个政党的政策文件，其效力只适用或只能约束其政党成员。一个政党可以通过自己的政策去领导或引导其他社会成员，但不能替代其他社会成员。要规范和调整包括执政党和参政党各政党行为的制度，显然应当在坚持中国共产党领导的前提基础上，由国家法律来规定，或由全体政党在共同参加的组织即全国政协来协商制订，或由全体政党依社会契约原则来商定。
          中国共产党在自己的党章中已经规定，“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政，建设社会主义政治文明。”“加强国家立法和法律实施工作，实现国家各项工作法治化。”国家各项工作法治化，当然包括政党制度的法治化。在中国特色社会主义政治发展道路上，在宪政范畴里，共产党领导的多党合作要依法规范，共产党要依法执政，民主党派要依法参政，这必然的也是共产党和民主党派正在共同努力的。依法执政或依法参政的前提基础，首先是要有规范和保障执政党执政、参政党参政的法律制度，同时这些法律制度能有效得到实施。唯有如此，政党守法才会得到进一步的加强和巩固，依法治国、建设社会主义法治国家的进程才会得到有力保证。