在第七届京津沪渝法治论坛上的讲话

(2018年5月10日 天津)

中国法学会会长 王乐泉

同志们:

　　我刚刚出席了中国法治论坛(2018)及法治文化建设分论坛，今天又来参加第七届京津沪渝法治论坛，这是我第一次参加你们的论坛。感谢你们的盛情邀请。本届论坛的主题是“全面依法治国背景下的直辖市法治建设”，主题确定的很好。下面，围绕这个主题，我谈三点意见，同与会同志们交流。

　　一、新时代全面依法治国的背景

　　提出新时代全面依法治国的背景，就是要明确在中国特色社会主义新时代我国法治建设面临的历史方位和机遇与挑战。

　　我认为，全面依法治国的宏观背景主要有以下几个方面。

　　第一，全面依法治国是在新的历史起点上深入推进的。党的十一届三中全会以来，特别是党的十八大以来，我国的社会主义民主法治建设迈出重大步伐。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强。国家监察体制改革试点取得实效，行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。我国人民安居乐业、社会安定有序、国家稳定强大，经济持续健康发展，经济总量稳居世界第二，人民群众的收入和生活水平普遍提高，人权事业上升为国家战略，公民的生命权、人身权和人格权、政治权利和自由、经济和社会文化权利、平等参与权利和发展权利、诉讼救济权利等，受到认真对待和切实保障。

　　第二，全面依法治国提升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。习近平总书记在十九大报告中将党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的方略概括为十四个“坚持”，其中第六个“坚持”是“坚持全面依法治国”。十四个“坚持”是一个内在协调的整体，它们一起围绕着全面准确贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，共同推进新时代中国特色社会主义的伟大实践。坚持全面依法治国方略既是十四个“坚持”之一，又对其他十三个“坚持”的实施和实现起到支撑和保障的作用。

　　把坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，是十九大的一项重大理论创新和实践创新。1997年，党的十五大首次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，十八大把法治明确为治国理政的基本方式，十九大进一步把坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，从国家治理局部性方略到坚持和发展中国特色社会主义全局性方略，凸显了法治在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的地位，提升了法治在推进国家治理现代化和建设社会主义现代化强国中的基础性、支撑性、引领性作用。

　　第三，社会矛盾深刻变化对法治建设提出了更高要求。党的十九大做出中国特色社会主义进入新时代之后，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。新时代社会主要矛盾的变化折射到法治领域，凸显出人民日益增长的对民主法治的需求、对法治品质的要求、对公平正义的期待、对安全保障的法律依赖与法律优质产品供给不足、立法不优、执法不严、司法不公、监督不力、权力制约失衡、权利保护缺位、法治发展不平衡之间的矛盾。

　　第四，五位一体总体布局和四个全面战略布局对法治建设提出了更全面的要求。十八大之后，习近平总书记深入各地调研，探索新的历史时期和新的发展阶段中国特色社会主义的战略布局，在完善“五位一体”总体布局之后提出了“四个全面”的战略布局，并把依法治国放在总体战略布局之中统筹安排。全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措，对实现全面建成小康社会战略目标一个都不能缺。没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。所以，要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系，努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。法治建设在“五位一体”总体布局中具有特殊地位和作用。法治建设属于政治建设的重要组成部分，并渗透于、贯穿在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设之中。五个领域的建设是法治建设的强大动力，以它们对法治的强劲需求而持续推动着法治建设和法治现代化发展;同时，法治建设又服务于和保障着五大建设，为总体布局中的重大改革创造了“于法有据”的法治环境。

　　第五，全面建成小康社会要求加快法治建设。从十九大到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期。党的十八大向全党全国人民发出了全面建成小康社会的动员令。十八大以及十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会不断明晰和丰富全面建成小康社会的目标和各项要求，其中就包括“法治小康”目标和任务。全面建成小康社会，在法治领域就是要达到依法治国基本方略全面落实，中国特色社会主义法律体系更加完善，法治政府基本建成，司法公信力明显提高，人权得到切实保障，产权得到有效保护，国家各项工作法治化。这些指标是全面建成小康社会的硬指标，如果这些指标达不到，将直接影响全面建成小康社会。而时间只有两年多了，任务重、时间紧。

　　根据十九大的战略安排，从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，基本实现社会主义现代化。到那时，社会主义民主法治基本现代化的面貌是，“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。” “共建共治共享”、“社会化、法治化、智能化、专业化”的“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序。”

　　第六，推进人权保障法治化对法治的质量提出更高标准。法律的真谛在于对人权和公民权利的确认和保障，社会主义法治的根本宗旨在于尊重和保障人权和公民权利。尊重和保障人权和公民权利是现代法治国家的基本特征，也是建设法治中国的强大动力。

　　党的十八大以来，我国人权法治保障有了历史性进步。三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》都把完善人权保障制度、切实尊重和保障人权、增进人民福祉、促进人的全面发展作为深化改革、推动发展、全面建成小康社会的出发点和落脚点，出台了数十项保障人权和公民权利的举措。党的十九大把人权保障和公民权利保护提到新的历史高度，把“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障”作为基本实现现代化的重要内容。十九大报告对一般人权保障，对政治权利、社会权利、文化权利、诉讼权利等权利保护与保障，均作出了郑重的承诺。这就要求进一步完善人权立法，加强人权的执法和司法保护。

　　第七，经济全球化呈现新态势，迫切要求以法治引领经济全球化。经济全球化是与经济现代化同步的历史大势，经济全球化为世界经济增长提供了强劲动力，促成了产品、资源、资本、技术、思想、文化、人员在全球范围内的大流动，促成了贸易繁荣、资源开放、投资便利、技术创新、思想革命和社会变迁。由于经济全球化把竞争从国内带向国际、从区域带向全球，这就必然引起世界范围内发展失衡等问题。特别是当世界经济处于下行期的时候，全球经济“蛋糕”不容易做大，甚至变小了，增长和分配、资本和劳动、效率和公平的矛盾就会更加突出，发达国家和发展中国家都会感受到压力和冲击。在这种形势下，一些国家出现“反全球化”、“逆全球化”的舆论、思潮和举动不足为怪。面对经济全球化带来的机遇和挑战，总书记提出我们要充分利用一切机遇，合作应对一切挑战，引导好经济全球化走向，让经济全球化进程更有活力、更加包容、更可持续;要主动作为、适度管理，让经济全球化的正面效应更多释放出来，实现经济全球化进程再平衡;要顺应大势、结合国情，正确选择融入经济全球化的路径和节奏;要讲求效率、注重公平，让不同国家、不同阶层、不同人群共享经济全球化的好处。

　　二、全面深化依法治国实践

　　在上述时代背景下，党的十九大以“深化依法治国实践”为总抓手，对全面依法治国、建设法治中国作出新的顶层设计和近中期安排。概括起来，就是七个“深化”。

　　(一)深化法律体系建设实践

　　经过不懈努力，中国特色社会主义法律体系已经形成。但是，法律体系形成并不意味着法律规范体系已经完备，更不意味着法律体系已经完善，而是要不断发展完善。十九大明确提出了完善法律体系、深化法律体系建设的目标和任务，这就是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”提出“依法立法”，使立法原则更加完备，有利于确保社会主义法制的统一、尊严和权威。以良法促进发展、保障善治，对立法质量提出了更高要求。十九大还提出了一系列重点领域立法，诸如保障和发展公民权利立法、市场经济立法、民主政治立法、文化事业立法、民生与社会立法、生态环境立法;加强互联网领域立法，加快反腐败国家立法，加快国家安全法治建设，等等。

　　(二)深化法治体系建设实践

　　建设中国特色社会主义法治体系，就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。经过近几年的努力，中国特色社会主义法治体系日益完善。但是，与党和国家事业对法治体系的需要和要求对照，建设完善的中国特色社会主义法治体系的任务仍然繁重。党的十九大把建设中国特色社会主义法治体系作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要思想和基本方略，这为深化法治体系建设实践、加快建设完善的中国特色社会主义法治体系提出了更高的目标，形成了更强大的推力。

　　十九大报告还针对法治体系建设的薄弱环节，对如何加快建设和完善中国特色社会主义法治体系提出了具体要求。例如，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”等等。

　　(三)深化宪法实施监督实践

　　宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”为保证宪法实施，十八届三中全会提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。四中全会提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制;加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件;将每年12月4日定为国家宪法日;建立宪法宣誓制度;在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。十九大进一步把加强宪法实施和监督作为深化依法治国实践的首要任务，把“推进合宪性审查工作”作为维护宪法权威、加强宪法实施和监督的重要抓手。根据党中央建议，十三届全国人大一次会议审议通过了新的宪法修正案，做出设立“宪法和法律委员会”的决定，为全国人大履行合宪性审查、加强宪法实施监督提供了宪法保障。

　　(四)深化法治政府建设实践

　　建设法治政府是全面依法治国的关键。党的十八大提出到2020年基本建成法治政府。四中全会进一步明确了法治政府的标准，提出建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。十八大以来，在全面依法治国的总体框架内，法治政府建设取得了一定显著成效，然而，以法治政府的六条标准衡量，仍有较大差距。针对这种情况，十九大要求“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”，“深化机构和行政体制改革”，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，提出在2020年到2035年期间基本建成法治政府。十九届三中全会关于党和国家机构改革的决定和方案，对法治政府建设提出新要求。

　　(五)深化司法体制改革实践

　　推进司法体制改革是依法治国、建设法治中国的重中之重。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力推进司法体制改革，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事。推进司法体制改革的力度前所未有，建设公正高效权威的社会主义司法制度，建设更高水平的社会主义司法文明的成效也前所未有。

　　然而，由于各种原因，司法体制改革仍在一定程度上存在不配套、不协调、进展不平衡、实效不充分等问题，为此，十九大继续加大司法体制改革的力度，提出“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”

　　(六)深化法治社会建设实践

　　党的十八大闭幕不久，习近平总书记就提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，四中全会就法治社会建设进行专门部署。与法治国家和法治政府建设相比，法治社会建设难度更大，任务更繁重。所以，十九大把法治社会建设作为法治中国建设的重心，特别强调打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平;重视乡村治理，努力健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系;推进社会主义法治文化建设，加大全民普法力度，在全社会增强法治观念，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，使尊法学法守法用法成为全体人民、尤其是各级党组织和全体党员的共同追求和自觉行动;推进平安中国建设，为人民群众创造安居乐业的法治环境。

　　(七)深化法治经济建设和生态文明法治建设实践

　　以完善产权制度和要素市场化配置为重点推进经济体制改革，以保护产权、维护契约、规范市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度，营造公平竞争、规范有序的经济法治环境。以更加完备的环境资源立法和更加高效严格环境执法，为生态文明建设和美丽中国建设提供法治保障和引领。

　　三、直辖市要做全面依法治国的排头兵

　　改革开放以来，特别是党的十八大以来，京津沪渝四个直辖市在依法治市、推进法治城市建设方面做了大量卓越的工作，创造了许多好经验，形成了许多好思想。这些经验和思想为我们党在全国范围内全面推进依法治国起到了很好的参照和引领的作用。在新时代全面依法治国新征程上，四个直辖市有着特殊的使命和担当。希望四个直辖市比其他省区更加重视依法治理，把自己建设成为全面依法治国、建设法治中国的示范区、领头羊、排头兵，为全面依法治国创造更多可复制可推广的经验，领跑法治中国建设。为此，我提出几点建议，供大家参考。

　　一是要以革命勇气和改革思维深化法治领域的各项改革。十八大以来，习近平总书记多次指出，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。” “全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务”，也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁。在十九大报告中又一次强调指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。既然全面依法治国是一场任重道远的深刻革命，就必须以革命勇气和改革思维，大刀阔斧地推进法治领域的改革、创新，坚决破除一切妨碍依法执政、依法治国、依法行政、依法办事的体制机制弊端和思想观念。

　　当前，深入推进法治改革，应突出改革的统筹性、配套性。一是统筹法治改革与其他领域的改革。例如，统筹推进法治改革与经济体制改革，政治体制改革，文化建设、社会建设、生态文明建设各领域的重大改革，使法治改革与各领域的改革相辅相成，既互相促进又互相支援，谱写新时代全面深化改革的交响乐。二是统筹法治领域的各项改革。例如，统筹立法体制改革、执法体制改革、司法体制改革;统筹依法治国与以德治国、依法治国与依规治党;统筹推进法治国家、法治社会、法治政府建设;统筹推进国家法治、地方法治、区域法治、行业法治发展，等等。三是统筹推进各项法治改革的综合性配套改革。例如，司法体制改革当中的人权司法保障制度改革与完善，就需要认真落实以审判为中心的诉讼制度改革，创新刑事证据规则和制度，改革涉案财产管理和处置体制机制，等等。在法治改革方面，要勇于担当，敢为人先。以更大的勇气、更快的步伐、更科学的举措全面推进依法治市、加快建设法治城市，为全国的法治改革创造新的可复制可推广的经验和做法。当然，在宪法和法律体系已经比较完善的情况下，改革要于法有据、于理有据。

　　二是深化法治与新发展理念的结合。十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。习近平总书记指出：新发展理念，是改革开放30多年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识。十九大进一步把坚持新发展理念提升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，新宪法修正案也把新发展理念写入宪法。四市法学法律界要认真研究如何创造性地贯彻落实新发展理念，将五大发展理念融入社会主义法律体系、法治体系和全面依法治国的各个领域各个环节，形成有利于创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的法治环境。与此同时，促进五大发展理念与社会主义法治理念、法治精神、法治价值体系有机融合，更好更快地推进依法治国和法治中国建设，推进法律发展和法治转型升级。

　　三是营造公平竞争、规范有序的经济法治环境。十八大以来，党和政府致力于为经济发展营造良好的法治环境。营造良好的经济法治环境，关键是要保障各类市场主体享有公平竞争的权利和合法财产权，特别是确认和保障非公经济的平等主体地位和平等权利。要按照党中央和国务院明确宣布的“要着力放开市场准入，凡是法律法规未明确禁入的行业和领域都应该鼓励民间资本进入，凡是我国政府已向外资开放或承诺开放的领域都应该向国内民间资本开放。”要认真贯彻中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于建立公平竞争审查制度的意见》，要从维护全国统一市场和公平竞争的角度，明确审查对象和方式，按照市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等，对有关政策措施进行审查，从源头上防止排除和限制市场竞争。健全统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。

　　四是更加注重扩大开放方面的法治建设，善于运用法律手段预防和化解风险。以开放促改革、促发展，是我国改革发展的成功实践。四个直辖市都是对外开放的窗口，经济对外依存度都比较高，上海、天津、重庆还建立了自由贸易试验区。直辖市要认真研究当前国际经贸领域发生的各种问题以及对我们的挑战，研究推进“一带一路”过程中遇到及可能遇到的法律问题。坚定不移地建设对外开放经济体制，要进一步破除一切阻碍对外开放的体制机制障碍，加快形成有利于培育新的比较优势和竞争优势的制度安排，从制度和规则层面进行改革，完善市场准入和监管、产权保护、信用体系等方面的法律制度，着力营造良好的营商环境。同时，要在党中央国务院的统一领导下，积极应对贸易保护主义和贸易歧视政策对我们的负面影响，善于运用法律手段预防和化解风险。我们要加强对国际间法律差异性的研究，尽快完备应对国际经济变化的法律法规，掌握对外开放的话语权、主动权。在自贸区建设上，要注重制度创新，聚焦商事制度、贸易监管制度、金融开放创新制度、事中事后监管制度等，率先在自贸区形成法治化、国际化、便利化的营商环境，加快形成公平、统一、高效的市场环境。

　　五是高度重视法治建设的前沿领域，大力推进协同创新。当前，国家总体安全、党和国家机构改革、公共政策、网络治理、社会治理、城市治理、推动构建人类命运共同体、推进全球正义等，都是法治建设需要重点关注的新兴问题。基因工程、器官移植、人工智能、大数据、云计算等科技领域也是需要法律规制和引导的重点领域。在这些新兴问题上，我们还没有形成科学的、有解释力、穿透力、说服力的理论体系和方法论体系，还大量存在空泛化、标签化的现象。在这种情况下，法学研究人员要与政法工作者、科技工作者开展协同攻关，首先要实现理论观点突破，产出一批理论与实践高度契合的高水平研究成果，为回答新领域的法治问题提供科学管用的理论;同时产出一批领先的研究成果，并及时转化为立法和法律技术，为解决前沿法治问题提供丰富的理论指导和对策支持。

　　以上建议供同志们参考。

　　最后，祝论坛取得圆满成功!