第十届中部崛起法治论坛综述

安徽省法学会

(2017年11月27日)

　　党中央、国务院高度重视中部地区发展，实施了促进中部地区崛起的一系列重大举措。近年来，中部地区城乡面貌日新月异，改革创新步伐加快，发展活力和可持续发展能力不断提升。党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大政治论断，在建设中国特色社会主义现代化强国征程中,中部地区肩负着重要历史使命。为了深入学习贯彻党的十九大精神，研讨交流中部地区经济社会发展中的法治经验与问题，第十届中部崛起法治论坛于11月16日在安徽合肥举行。论坛由中国法学会指导，中部六省法学会共同主办，安徽省法学会承办，主题是“新型城镇化进程中的法律问题研究”。中国法学会党组成员、副会长王其江，安徽省委常委、政法委书记、省法学会会长姚玉舟，《中国法律年鉴》社总编诸葛平平等出席论坛，论坛开幕式由安徽省法学会专职副会长孙荣传主持。山西、河南、湖北、湖南、江西和安徽省法学会的领导及获奖论文作者，安徽省各市法学会负责人，特邀北京、青海、江苏省法学会领导共180多人参加论坛。本届论坛共收到论文1025篇，经论坛组委会初评，中国法学会会员部终评，评选出获奖论文58篇，其中一等奖8篇、二等奖20篇、三等奖30篇，另有优秀奖62篇。现就论坛内容做如下综述。

　　一、主旨报告：新型城镇化与优化供给侧结构

　　国家发改委城市与小城镇改革发展中心总规划师、规划院院长沈迟为本届论坛做了题为《城市化与新型城镇化》的主旨发言。他指出，由于中国人口众多，动辄以亿为单位，因此，要坚持中国特色城镇化。首先要始终坚持以人为本。合理引导人口流动，有序推进农村转移人口市民化，要有产业支撑，农民有就业，有收入，逐步推进公共基础服务设施建设。要坚持“四化同步”，坚持优化布局，与地方资源承载力相匹配，要坚持生态文明，全面融入城镇化进程，要坚持文化传承。新型城镇化规划对完善发展体制机制提出了推进户籍制度管理、深化土地制度改革、创新城镇化资金的保障机制、健全城镇住房制度、强化生态环境保护机制等五个方面要求。

　　沈迟还分享了对新农村的几点认识：新农村一定要有新干部和新村民，农村搞得好不好，带头人是关键。建设新农村，也要分地区，而不是全国一个模式。此外做新农村规划，一定要有保留价值的村庄，有记忆的村庄，当然，沈迟认为新农村也可以很时尚，农村民宿也可以做的很高档。新农村建设要以农村自身为主体，尊重集体意愿，不要包办代替。

　　安徽行政学院教授刘艳在《优化安徽新型城镇化发展中的供给侧结构》主旨发言中说，国家适时提出走新型城镇化发展道路，就是要改变过去以土地城镇化为核心的旧型城镇化发展路径，代之以以人口城镇化为核心的新型城镇化路径。新旧城镇化的区别更多地体现在发展理念、发展方式、发展绩效等方方面面的不同。新型城镇化发展要在推进农民市民化的基础上实现经济高质发展，更加注重发展的生态内涵。

　　她着重分析了安徽新型城镇化发展面临着地方立法支持与制度优化、农民财产权与身份权关系、农村集体产权的有效实现、融资与担保法律制度完善及土地规划与利用行为规范化等问题，指出当前安徽新型城镇化发展的路径在于制度性完善与立法支持、政策性导向与策略选择，包括立足安徽实际，以城乡协调发展为基调，以人口城镇化为核心，以土地制度改革作先行，以产业融合发展为抓手，以“三变”变革为助力，即资源变资产有助于厘清集体与农民的利益边界、资金变股金改革有助于建立新型财政投入机制、农民变股东改革形成利益共享、风险分担的经营机制，并且确立新型乡村治理机制。

　　二、城镇化进程中社会治安安全问题研究

　　法庭调解是保障当事人合法权益，维护社会稳定的良好途径，其功能优势和积极意义在广大农村地区日趋显著。当前，传统农业社会的乡土特性正潜渗式地影响着法庭调解。湖北省宜昌市中级人民法院蒋正阐述了乡土法庭调解的四个维度，以大调解格局下的法庭调解制度为立足点，着重考察了“乡土社会——法庭调解——大调解格局”的三元互动机能;指出在乡土社会语境下法庭调解须扮演好“审判调解”和“综治调解”的双重角色，并重点介绍了由此衍生的四个维度(诉讼维度、社会维度、综治维度、技术维度)，以厘清法庭调解在处理乡土社会矛盾纠纷中的多重意义。通过横向梳理，进一步廓清了我国当前乡土法庭调解存在的问题，并结合现状提出了诉讼调解对乡土元素的吸收与改良、充分培育新兴乡土社会调解参与元素、寻求乡土法庭调解的技术支撑及全面实现四个维度的互融互通等完善建议。

　　江西省吉水县人民法院曾辉就涉家庭暴力婚姻案件多元证据规则之构建作了交流，指出当前我国存在大量家庭暴力，但是司法实践中家庭暴力的认定率不高，大部分家庭暴力“受害者”在提起涉家庭暴力婚姻诉讼时都未能提供充分的证据证实家庭暴力的存在。举证难已经成为涉家庭暴力婚姻案件审理的一大难点。应建立一种多元家暴证明标准为主体，即人身安全保护令适用优势证据规则、未要求赔偿的普通离婚案件适用举证责任倒置、请求赔偿离婚案件适用“谁主张谁举证”的证据规则，人民法院调查取证、适度增加未成年子女及专家证言等为辅的证据规则。这既符合利益衡平的需要，也具有充分立法基础。呼吁家庭暴力的解决需要全社会共同的努力。只有这样，才能让每一个家庭远离暴力，让和谐的理念融入社会的血液当中。

　　安徽警官职业学院郑林指出，在现代化社会建设的过程中，大量的农村人口一夜之间变成了市民，城镇化进程对社会治安和公共安全带来巨大压力，新型城镇化不仅仅是硬件建设设施，更为重要的是帮助农民提升就业的能力，化解社会治安与公共安全中存在的隐患，要从人才培养、法治监管、文化建设上来为农民转型市民融入城市服务，塑造新型市民，从而化解城市隔离和心态失衡，实现农民群体利益的分割化处理和农民群体对自身的治理。要注重收集社会信息情报，完善社会法律宣传和依法治理，实现农民市民化的软条件的准备，最终使农民融入城市，实现一方社会安宁。

　　湖南省新田县人民法院党组书记、院长胡剑涛作了点评。

　　三、县域经济法治相关问题研究

　　随着工业化、城镇化进程的加快，农民专业合作社已成为建设现代农业的生力军。农民专业合作社通过创造农村就业岗位、促进农村消费、促进农村产业升级等方面在城镇化过程中发挥着巨大的作用。山西大学法学院何建华认为，农民专业合作社在城镇化进程中也存在着不少问题，尤其是在法人治理结构方面的意思机构、执行机构、监督机构存在的问题，并提出完善合作社法人治理结构的主要思路，从合作社治理结构的法律制度设计为切入点，探讨如何进一步完善社员大会、理事会、监事会法律制度和外部法律环境，分配三者之间的权利义务与责任，使之能够真正做到三权分立并权力制衡。提出了《农民专业合作社法》修改立法建议，认为应尽快出台与修订后的《农民专业合作社法》相配套的具体实施办法或细则，并注意正确处理好上位法和下位法的关系。最终形成以《农民专业合作社法》为龙头，包括相关行政法规、地方性法规在内的法律体系。

　　湖南省长沙市中级人民法院马光祥以中部六省的新型城镇化为切入点阐释了迁徙自由的逻辑推演及运行环境。他认为迁徙自由是一项基本人权，包括经济上的自由、居住的自由和离开的自由，迁徙自由是社会转型必然要求。迁徙自由给法律带来冲击的时候，不能一味追求一步到底的胜利，而忽略了具体制度的建设，应从法律及制度细节上保障公民迁徙自由权。新型城镇化必须与经济发展水平相适应，需加速推进，更要有所限制，力求科学推进。认为户籍政策只能调整，并不能因此废除户籍政策，非但不能废除，还应当加强管理，毕竟城镇化的推进也在推动着城乡一致，城乡二元结构的解体间接推动迁徙自由的实现。要将迁徙自由的实现交给经济的发展，而非完全的政策推动，更不能冒进、大跃进的推动城镇化。最后他指出新型城镇化是不同于西方的那种城镇化，是科学发展的、环境友好的、自发型的城镇化，其自然发轫于经济的高速发展，同时也是可控的国家政策。

　　河南省驻马店市人民检察院胡鹏从农村集体产权改革演进的角度探讨了农民自由及权利保障问题。他指出，改革开放后，随着体制性变迁，国家向农村社会赋权与放权，“国家—集体—农民”间的关系更为弹性与灵活，农村社会实际获得了集体产权的运行权利，农民的经济自由及发展空间迅速扩展。在当下，原有产权制度改革能量的枯竭，再次制约农民的自由发展。因此，进一步释放农民的自由发展空间，保障新时期农民的社会经济发展权利及权益，需要国家重构集体产权的开放与治理制度，推动集体产权的深度分离，再次向乡村社会赋权与放权，增强基层社会的凝聚力与向心力，推动基层治理的现代化。认为要通过农村集体产权开放和治理的制度重构来保障农民自由与权利，其中包括四条措施：一是推进集体产权深度分离和资产分类处置，保障集体成员合法经济权益;二是探索集体经营性资产的量化与股份化，保障集体成员的增值收益及自由处置权;三是消除集体产权的制度性歧视，保障流出农民自由发展权利及待遇的平等享有;四是破除集体产权改革基础上乡村社会的封闭性，促进社会自由流动与有机融合。

　　山西大学法学院董玉明以“加快县域经济、特色城镇发展法律问题研究”为题，分析了我国县域经济发展的现状，总结了七个方面的突出问题;分析了法律支持现状及县域应具有的八项权力;最后，提出和论证了法治视野下县域发展的五项对策，即县域经济发展要树立正确的法治观与发展观，要坚决落实国家法律和政策，完善基层社会自治，严格行政执法，积极支持司法改革，还要必须抓住关键人物和关键领域。要改变“人治”为“法治”，法治教育、人才法治素质的硬要求、监督制度的完善和落实以及典型案例的不断警示缺一不可。

　　南阳理工学院文法学院副院长齐喜三作了点评。

　　四、城镇化进程中农村留守人员权益保障研究

　　未成年人检察工作已经成为全社会保护未成年人合法权益、保障未成年人健康成长的一股重要而不可忽视的力量。安徽省淮南市人民检察院姜瑞以2016年检察工作实践为要本，汇报了该市检察机关在保护留守未成年人合法权益的实证研究成果，总结了检察机关在保护留守未成年人合法权益方面，践行法律规定，灵活运用不起诉、不批捕、量刑建议等检察权，坚决贯彻“惩罚为辅、教育为主”的刑事司法理念，建立专业化未成年人刑事检察工作队伍，把专业的事交给专业的人去做，加强心理干预与普法宣传，做好心理疏导与预防保护工作的主要做法，分析当前检察工作在“留守未成年人”维权方面的不足与短板，对检察机关保护“留守未成年人”合法权益在深度与广度推进上作了深入探讨，提出了普及少年司法保护理念，健全制度基础，推进未检工作规范化建设，打造“司法社工”队伍，完善社会体系，探索建立专门的未成年人检察院，突破行政区划限制开展未成年人检察工作等5条创新举措。

　　当前，农村离婚案件与日俱增，留守儿童抚养问题不仅仅是某个家庭关注的问题，已然成为全社会需要关注的问题。湖南省新田县人民法院胡剑涛指出，法官在处理离婚诉讼中农村留守儿童抚养问题时一般遵循四种裁判路径，即父权优先原则、经济条件优先原则、主要照顾者原则和幼年推定原则。从表面上看，这四种裁判路径足以保障农村留守儿童的合法利益，有利于离婚后农村留守儿童的健康成长。然而，通过深层次调查发现，由于基层法院案多人少矛盾日益凸显、法官被动司法和唯“法条”办案现象普遍存在等原因，致使以上四种裁判路径遵从的是“父母权利本位”思想，而非“子女权利本位”思想，考虑更多的是社会稳定、案结事了、“息事宁人”，而非子女最大利益的保障。基于此，他精准阐释了城镇化视域下农村留守儿童抚养权的优化配置问题。提出优化裁判路径应符合“儿童最大利益原则”，以“儿童最大利益原则”作为处理离婚诉讼中农村留守儿童抚养问题的基本原则，并根据我基本国情，在司法实践的5个方面：一是立法理念：由“优先原则”向“最大利益原则”转向;二是司法理念：从“父母权利本位”向“子女权利本位”转变;三是抚养制度设计：由“单一型”向“多样型”转变;四是程序规定：由“被动司法”向“‘附条件’能动司法”转换;五是机制保障：设立代表农村留守儿童利益的“诉讼代理人”制度，就该原则的适用做有益探索，力图在离婚案件中真正实现对农村留守儿童利益的最大保障。

　　江西省婺源县人民法院郎燕玲推陈出新，阐释在家事审判改革视野下利用法律保障留守儿童之合法权益。她指出，城镇化进程催生离婚率增长,进而产生了一种新型的留守儿童，相比于传统留守儿童，这类留守儿童在身心上更需要关爱。但是“家本位”思想、“司法男权化”现象、“流水线”办案模式、“泛化式”规则，使得儿童在离婚及其引发的抚养、探望、财产分割等家事纠纷中被当作是家长的附属品，在家事审判中被忽视知悉权、参与权、表达权，在结案后欠缺跟踪辅导与帮扶。当前，如何去除旧习，探索出路，开启“关怀式”审判，要从五个方面着手：一是以更新司法理念为核心，树立“儿童本位”思想，转变“重刑轻民”意识，营造留守儿童家事司法保护的良好氛围;二是以提高司法能力为根本，强化留守儿童家事司法保护的司法保障;三是以用好陪审制度为抓手，盘活留守儿童家事司法保护的社会资源;四是以改革绩效考核为重点，创造留守儿童家事司法保护的司法环境;五是以发布司法案例为补充，创立留守儿童家事司法保护的裁判规则，将留守儿童保护无缝隙融入家事审判中，最大限度保障涉案儿童的权益。

　　在未来相当长的时间内，家庭养老仍是我国农村多子女家庭主要养老模式，具体表现为“共同赡养”、“轮流赡养”和“分包赡养”三种模式，其中分包赡养模式最为常见。湖北省南漳县人民法院李磊从检视、坚守、突破三个方面试图寻求农村“分包赡养协议”的重塑之路。他解读了司法实践中分包赡养案件的审理困境，指出坚守“分包赡养协议”的重要性，进而明确个案处理方式并提出类案处理机制，希冀能为解决农村赡养纠纷提供一个审理思路：一是通过理清赡养纠纷内部法律关系，准确罗列诉讼主体地位;二是通过论证“分包赡养协议”的有效性，指出“分包赡养协议”具有的社会、法律基础和价值功能，以及对维持农村赡养秩序的重要意义;三是通过反思个案处理，提出完善现有法律条款、成立“农村赡养协议调解办”和进行家事审判改革等方式，寻求类案最佳解决机制。

　　南阳理工学院文法学院齐喜三以周口市为例探讨了河南省农村失独老人养老问题。他指出，目前我国各级政府虽然已经开始重视对于失独老人养老问题的解决，并且提出了一些相应的保护措施，但还不够完善，远远不足以解决其根本问题。周口市人口基数比较大，该市失独老人的问题尤为突出。他通过数据调查和个案走访的方法梳理和总结了该市失独老人在经济和精神上的生活现状以及所面临的养老困难。在此基础上对失独老人在物质、精神、政府救助和政策制度上存在的问题进行了原因分析和总结。提出党委政府要从政策制度层面、政府救助层面、社会救助层面和自我救助层面等多方位出发，研究提出解决这些困难的对策建议，如完善国家赔偿制度、完善政府和社会保障制度、加大社会保险力度、发放补助金和救助金等，以期在完善失独老人养老体系上有所帮助。

　　江西理工大学文法学院苏雄华副教授，山西大学法学院董玉明教授分别对发言作了点评。

　　五、结语

　　综上，本届论坛充分探讨了新型城镇化进程中的理论热点与实践难题，既有学界的关切和理论阐释，也有法律实务部门的回应与司法经验。中部崛起法治论坛的成果很多，但在与实际工作结合、适应法治实践需要的成果还不多，推动研究成果转化上做得还不够。今后，要坚持问题导向，实现理论探索与改革实践的有效结合与良性互动，通过积极服务立法、执法、司法活动，促进重大疑难复杂问题解决等，努力把论坛建设成为党政机关认可、社会各界关注的“闪亮品牌”。以上是对此次会议的发言所做的简单整理，仅作参考，并真诚地希望未能在本综述中提及的专家、学者予以海涵。