2015年11月20日，第七届法治湖北论坛在武汉召开。论坛主题为“领导干部与法治建设问题研究”。论坛围绕领导干部参与法治建设的基础理论、领导干部法治能力的基本内容、领导干部参与法治建设的问题与对策、领导干部参与法治建设的保障机制等议题展开，涉及范围广泛，研究问题较为深入，有很强的理论价值和实际指导意义。现将论坛的主要观点综述如下：

　　一、领导干部参与法治建设的基础理论

　　领导干部在法治建设中的角色定位、关键作用以及领导干部法治能力的价值内核等问题，是关涉领导干部参与法治建设的重要理论基础。

　　学者许道恒等认为，由于领导干部的特殊社会角色定位，在法治建设领域具有独特的作用，厘清这一定位与作用，对于发挥“关键少数”的关键作用具有重要的导向意义。宏观层面，领导干部是加强和改进党对依法治国的领导、实现法的价值的核心力量，在解决法治建设问题及推动法的价值实现进程中具有核心地位，在推动依宪治国、建设法治体系以及将执政党的意志转化为法律制度，起着直接而首要的作用。微观层面，领导干部是解决实际法治问题的主导力量，领导干部处于各级国家权力结构的核心层，直接参与立法、行政、司法等国家权力运行及国家治理的重要环节，通过表率作用，直接影响公民法律意识和法治观念的提高。

　　针对领导干部法治能力的价值内核问题，专家马忠泉等指出，考究古今中外历史制度文明，法治社会的建设是一个法治、德治与正义之治的综合治理体系和能力的建设过程。现代国家的治理只强调纯粹的法治是不够的，它离不开道德的治理，道德是法律的粘合剂，也是法律的催化剂，没有道德的法治是无灵魂的法治，也注定是无效的法治。进而提出，当下的法治治理，尤其是作为“关键少数”的“官员”治理，应该在法治能力建设中融入道德治理、正义治理的文明元素，要明确国家和社会治理的最终目标是实现公平正义，重塑国家道德，明确“公正无私”是为官的根本要求，回归官员美德。还有学者指出，领导干部法治思维是指以法治理念、法治价值和法治精神为导向，运用法律原则、规则、逻辑和方法观察、思考和处理问题的思维过程，其要点是合法性，公平正义是价值取向，权利义务是线索。

　　领导干部参与法治建设的制度环境、任务和原则是专家学者重点关注的重要问题，有学者以近十年全国人大常委会及“一府两院”工作报告为文本参照，分析近十年中国共产党的执政方式的变化，指出了当前立法、执法、司法等总体趋好的制度环境。同时提出，虽然不同时期党的执政任务不同，但领导干部主导并参与法治建设的主体任务和基本原则不能恣意变动，包括坚持并不断完善党的领导、立法的科学化和民主化、执法权责一致性、司法公正、公开、效率等基本制度，并在坚持基本制度的的同时，加强这些制度价值对自我价值的塑造。

　　二、领导干部法治能力的基本内容

　　领导干部法治思维和方式是领导干部法治能力的基本内容，是指引、评价、衡量领导干部参与法治建设的重要依据。

　　学者谭艳军等认为，领导干部法治素养囊括了思维和方式的全部范畴，提出领导干部法治素养包括培育法治信仰、强化法治理念、掌握法律知识、增强法治能力、认真对待监督和改善法治环境等内容。领导干部提升法治素养要自觉接受法律监督以及依据法律规定产生的党纪监督、人大监督、民主监督、社会监督和舆论监督等，按照权责统一的原则约束和规范自身的行为，并主动参与改善法治环境中。也有学者认为，领导干部法治思维包含正思维和逆思维，正思维包含宪治思维、依法行政思维、依法管理思维、依法决策思维、自觉接受监督思维，逆思维包含特权思维、人治思维、工具思维等;法治方式则是法治正思维的外化形式。

　　学者刘璐璐等提出，领导干部法治思维和方式主要有三大维度，基本覆盖了其主要内容，一是从认识的维度看，法治思维和方式倡导理性之治，领导干部在想问题、作决策、办事情时，牢记自己的法定职权，遵循法律规则和法律程序，接受法律监督，承担法律责任，按照法律要求做出判断和抉择。二是从实践的维度看，法治思维和方式倡导动态之治，注重运用法治思维解决社会实践中遇到的各种现实问题，而不是孤立、片面、静止地仅仅倡导和弘扬规则意识。三是从比较的维度看，法治思维和方式倡导合法之治，既强调形式合法性，更强调实质合法性，追求实质正义。

　　也有专家认为，宪法品格的具备是领导干部法治素养不可或缺的重要内容，领导干部法治素养首要和核心的内容就是领导干部应当具备宪法意识、宪法思维、宪法观念和依宪办事的能力、水平和习惯。强化领导干部法治能力关键要加强宪法品格建设，宪法品格包括政治之维、法律之维和道德之维等三个维度。其中，政治之维要求各级领导干部自觉将党性融入宪法品格之中，将党性修养与领导干部宪法品格养成统一起来;法律之维要求各级领导干部坚持底线思维，依法行权，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情;道德之维要求各级领导干部坚定社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德。还有专家提出，领导干部参与的法治应是立体化的法治，不仅包括最低限度的依法行权、依法履责，还应包括更高限度的党内法规制度的制约限制。

　　三、领导干部参与法治建设的问题与对策

　　合理判断当前领导干部参与法治建设中的现实问题，并提出相应对策，是加强问题导向研究的重要表现。

　　学者陈来宏、马来斌等指出，现实中，领导干部法治能力建设面对着复杂的实际问题，一是信仰缺失的问题。法治中国面临的基础性难题便是法治意识薄弱问题，领导干部虽然具有了一定的法律知识，形式上认同法律，但并没有足够的尊重、认可和接受，没有内化成信仰。二是法律程序性规定失灵的问题。实践中“重实体而轻程序”的思维方式很有市场。三是权力本位侵蚀法律权威。传统“官本位”思想根深蒂固，权力任性时有发生。四是一些领导干部偏好运动式执法。造成执法疲劳，法律制度性效应失灵。五是监督机制乏力。事前、事中、事后全覆盖监督体系缺位，问责制度启动、实施等衔接机制尚不完善。六是部分领域法律“失效“。针对实践中的“信访不信法”、“信闹不信法”等具体情形，法律呈现“假失效”状态，迫使领导干部不得不采取非法治化的手段，有可能引发领导干部“行为惯性”。也有专家通过数据分析指出，领导干部参与法治建设中的问题主要来源不是法律知识层面的问题，更为关键的是主动运用法律知识层面的问题。

　　针对以上问题，专家学者们相应提出了一揽子意见建议，一是加强领导干部宪法和法律知识的培训，实行结业考核，可以采用专题讲座、案例分析、小组辩论、实战训练、设置典型情形等教学方式，提高学习效果。二是营造良好的体制内法治环境，在加强制度性反腐、加强党内法规规范制约的同时，习惯用法治途径处置领导干部、其他公务员群体职业纠纷、保护其合法权益，规范行政程序，以路径依赖思维催生领导干部内心法律信仰。三是营造良好的体制外法治环境。在着力加强社会法治文化建设的同时，通过健全民意表达、社会监督、政务公开等机制，提高法治化社会监督实效。四是注重创新工作方法。运用法治思维和法治方式来解决问题，绝不意味着只讲法律，简单奉行法律教条主义，不讲大局、不讲政治，绝不意味着排斥其它方法，绝不能机械适法，要坚持法、理、情相结合、法律效果与社会效果相统一的原则，增强法治路径的实际管用和社会认同，增强领导干部的法治信仰。五是完善优化的法治考试、考查、考评机制。实施量化考评，加强考核结果的应用，重点把法治实施的效果作为评价指标。

　　来自政府系统的一些同志以法治政府建设为视角分析领导干部法治能力问题，认为除一般原因外，还存在着基层领导干部依法行政能力偏弱、利益导向性执法严重，以及政府强势、单向执法与社会需要“法治行政”、“有限行政”、“服务行政”、“合作行政”、“柔性行政”相矛盾等现实问题，他们建议，加强依法行政的基层基础工作，重视法治建设的基层“落地”效应，重视一线法治力量的配备，强化基层领导干部的法治素养，同时，丰富社会治理的主体，引入法治化行政委托机制，将部分原由政府实施的事务转交给非政府组织控制，让领导干部从自治思维中强化法治思维，实现规则法律与社会自治之间的良性互动。

　　四、领导干部参与法治建设的保障机制

　　领导干部干预司法防范机制、政府法律顾问、公职律师制度，以及领导干部法治运用的监督制约机制等都是领导干部参与法治建设的重要保障机制。

　　针对领导干部干预司法防范机制问题，来自法院、检察系统的一些同志指出，近年来，尤其是在中央、国办出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等相关规定后，领导干部干预司法的情况一定程度上得到了遏制，但是仍在不同地区不同程度现实发生。他们认为主要原因包括：人情关系社会和官本位思想根深蒂固;法院与地方党政关系千丝万缕;司法机关内部层级管理导致审判权行政化;法官、检察官案件终身负责制有待完善;法官、检察官职业伦理缺位和担当精神不足;司法机关内部监督和问责机制不够健全;领导干部干预司法究责和惩处机制还需细化等。他们建议，一是完善案件责任终身负责制，改进法院、检察院内部领导与监督方式，让审理者裁判、裁判者负责，反向加压，形成案件质量倒逼机制，增强法官、检察官在进行内心衡量时的对抗比重。二是完善法官、检察官职业保障体系建设，在严格遴选、科学考评、严苛职业道德的基础上，加强司法官职业保障建设。三是促进领导干部干预记录、通报和责任追究规定的制度细化，加大究责、惩处力度。四是引导社会力量参与监督，广泛发动社会力量参与，建立干预司法的社会举报制度和媒体曝光制度。五是健全领导干部向司法提出意见建议的法定渠道，在保证领导干部监督司法的同时，接受相应的程序性规制。也有学者对完全否定司法机关负责人在保证案件质量中的积极作用持不同意见，他认为应提高司法机关负责人在提高司法公信力中的作用，建议在取消案件审批制的同时，让司法机关负责人以较为“超脱”的心态，将更多的时间和精力投入纠正冤假错案、规范司法行为、参与部分重大复杂疑难案件的审理中，发挥示范表率的作用。

　　学者曹召胜、熊俊华、陈健夫等认为，加强领导干部参与法治能力建设，可以尝试在领导干部依法决策、依法行政的同时，引入政府法律顾问、公职律师等辅助力量参与协助。建议充分利用公职律师“内部人”更为了解内部决策的各项政策、制度和背景等优势，有效借用法律顾问“外部人”更为接触大众、身份中立、处事更为灵活等优势，在事前、事中、事后分别引入不同力量参与决策与行政。

　　也有学者提出，强化对行政首长依法行政能力的监督，不能仅局限于行政机关的内部监督和问责，还应设置作为权力机关的人大组织问责行政首长的法律程序，明确领导干部行政权力的边界、问责事由、问责标准、问责方式，并且赋予被问责主体相应的救济权利，推动行政首长法治能力的提升。还有学者从行政行为的司法审查视角，认为通过对行政审判的具体裁判内容的调整，在确认行政行为违法的同时适度增加对实体行政行为的判决制约，加强司法权对行政权的监督制衡，也是保障领导干部依法行政能力的一大支撑。