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姜俊禄:以现代方式创新社会管理的对策研究

时间:2012-07-27   来源:  责任编辑:admin

  中国法学会社会法学研究会副会长 姜俊禄

  1、社会管理创新的政策转型

  “完善社会管理”这一概念,最早出自2007年党的十七大报告。在2010年两会期间,温家宝总理作《政府工作报告》时指出,我们要“更加重视公共服务和社会管理”,“要适应新形势,推进社会管理体制改革和创新,合理调节社会利益关系”。2011年2月19日,胡锦涛总书记在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班发表的讲话中强调,要“扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系”。

  2011年3月的全国两会上,温家宝总理在《政府工作报告》中提出,要“创新社会管理体制机制,加强社会管理法律、体制、能力建设”。 此外,我国“十二五”规划纲要第九篇专门讨论“加强和创新社会管理”,并用专章分别讨论了“创新社会管理体制”、“加强社会组织建设”和“完善维护群众权益机制”。2011年5月30日,中共中央政治局召开会议,研究加强和创新社会管理问题。后来,胡锦涛书记在今年七一讲话中又指出,我国“要加强和创新社会管理,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年7月我国又出台了《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》,这是我国第一份关于创新社会管理的专门正式文件。而中央政法委亦将社会管理创新列为“三项重点工作”(社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法)之一。

  随着社会发展的巨大变化,我国社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面存在很多不适应的地方。我国政府需要遵循社会发展规律,根据政治、经济和社会的发展态势,不断提高社会管理的能力和水平。伴随着社会管理政策的重大转向,相信政府对公民社会的资源供给会明显改善,社会组织、政府资助、服务转包和社会资助也将显著增加。这一切,十分值得期待和关注。

  2、我国社会管理的现状和缺失

  社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险和保持社会稳定等方面。毫无疑问,政府在社会管理中具有不可替代的强大作用。然而,现代社会生活的广阔性和复杂性是人类历史上前所未见的。现代社会内部各种交往频繁,社会关系多种多样,构成一个关系复杂、联系紧密的整体。相应的,现代社会中社会管理任务繁复庞杂,任何一个政府都没有能力包揽一切、亲自处理和解决所有问题。面对这种困境,有效地破解这一难题的方法之一就是实现社会管理主体由一元向多元的转变。现代社会的管理必然要求管理主体的多元化和管理方式的民主化,要求社会组织和公众的广泛参与,形成一个社会自治的良性机制。良好的社会管理要求建立一系列社会管理合作机制,如公民的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、政府的信息反馈机制、科学决策机制、信息公开机制,以及司法公平机制等。

  目前,我国政府在社会管理领域的一元核心地位非常突出,政府是社会生活的全面组织者和公共产品的直接提供者,政府的管理活动实际上触及社会生活的方方面面。一元的政府管理很容易忽视公众日益多样化的需求,造成社会管理服务方式简单、内容单一、质量低下。

  政府全面管理的弊端首先在于,政府在全面履行社会管理权以及公共产品供给权时,增加了权力寻租和滋生腐败的机会,同时又缺少有效的社会监督与制约机制。政府全面管理的另一个弊端在于,随着社会事务的迅速增多,处于中心地位的政府规模迅速膨胀,社会管理成本剧增,而社会管理效率低下。政府在试图完成一件不可能完成的任务,既不能实现有效的社会管理,又费力不讨好。政府想包揽一切,想限制社会自治和公民组织的发展,自身却又不可能完成社会管理的复杂任务,必然导致公众对政府的埋怨和指责。相反,如果政府允许和鼓励公民组织的发展,实现社会的有效自治,公众反而会归功于政府,归功于政府建立了一个良好的社会管理机制。

  3、完善社会管理必然要求公众的广泛参与

  我国的社会管理应该逐步实现社会管理主体由一元向多元的转变、社会管理服务由垄断向竞争的转变。社会管理既关系公众,也需要公众参与。社会管理的对象是公众和公共事务。公众是社会管理的利害关系人,只有让公众广泛参与到社会管理中,才能保证社会管理的效率和公平。因此,社会管理的主体除政府之外,还应当包括公众和由公众组成的社会组织。多元的社会管理主体有助于缓解政府压力、转变政府职能,使政府将精力和资源集中用于宏观调控领域。

  让公众参与社会管理,能集中公众的智慧和力量,调动公众参与社会管理的积极性和创造性,提高社会管理成效。另外,它有助于增进政府与公众之间的双向沟通与交流,促进公众对政府社会管理政策和服务的了解、认可与支持。公众参与社会管理,能够增进政府与公众之间的理解与信任,有利于防止和化解公众与政府之间的冲突,增强政府与公众之间的协调性,从而减少社会冲突和社会对抗发生的可能。

  4、社会组织承担社会管理职能的优势

  公众既可以以分散的、个人的方式参与社会管理、发表意见,也可以联合起来,以集中、协调和专门化的方式参与社会管理,即以社会组织的形式参与社会管理。社会组织是公民自愿成立的组织。由于现代社会公民利益和兴趣的极端多元化,应该有多种多样的社会组织,反映和体现不同公民群体的利益、诉求和兴趣。比如说,我们应该有律师协会,教师协会,环保志愿者组织,患者(医疗服务消费者)组织,反家庭暴力协会等。拥有社会组织的多寡,是衡量一个国家社会化程度、公民自治程度和社会活力的重要标志。作为政府与民众间的桥梁,社会组织具有利益表达与民意集合功能,可以提高社会的整合度和协同能力。

  多元的社会管理主体可以适应多元的社会现实,为公众提供高质量、差异化的社会公共服务。社会组织因为对公共服务较为熟悉,理解社会需要什么和什么样的服务,因此可以弥补政府失灵或者市场失灵。另外,由公民自愿成立的社会组织,其成员往往对特定的社会问题感兴趣,有热情,有第一手的经验,或者有相应的专业知识和技能,能够提供社会管理和服务的效率。比如,患者(医疗消费者)组织、医患纠纷调解组织、环境保护组织、农民工权益组织、未成年人保护组织、反家庭暴力组织等社会组织必然能在社会管理和社会服务中发挥独特的作用。

  我国目前社会组织的行政化色彩过于浓厚,不利于社会组织发挥自己的独立功能。而如果由公民自主地成立和参加社会组织,则能够增强他们的责任意识,能够激发他们积极主动、充满热情地从事社会组织工作。公民对社会组织的广泛参与和管理,也能增进其对社会组织的了解与信任,有利于增强社会组织运行的透明度,规范社会组织运行,并提高社会组织的公信力和影响力。

  5、政府如何与社会组织合作管理社会?

  首先,在我国目前状况下,各种各样的社会组织还有待繁荣和发展。政府需要鼓励大量的公民组织应运而生,需要放低登记门槛,给它们提供广阔的平台和空间。同时,政府应当允许社会组织自己管理、自主发挥作用,对社会组织实行一种宽松的管理方式,同时通过税收优惠、资金扶持、人员培训等方式为其提供良好的法律、政策、制度环境。

  其次,在政府职能转变中,要将那些可以由社会承担的职能尽量转移出政府,转移到社会组织中去,使社会组织行使一些公共管理和公共服务的职能。需要注意的是,这并不意味着政府可以不加选择地退出社会管理领域。对于一些涉及社会公平、民生以及社会安全与稳定的领域,政府仍需要加强投入,否则会导致社会的不满和政府公信力的降低。另外,政府从某些社会管理领域退出,并不意味着政府在这些领域可以自此不再承担任何义务。在此,政府只是从直接管理转为通过社会组织进行间接管理。基于我国的现实,在相当长的一段时间内,政府仍需要大力加强在社会管理领域的财力投入,通过政策引导和资金支持,鼓励社会组织积极参与社会管理工作,包括运用税收优惠政策,鼓励民间资本和公众捐款流向公益性社会组织。

  如上所述,政府不是退出某些社会管理领域,而是应当通过资金支持和购买服务的方式,将原来由政府承担的一些社会管理和服务职能转为由社会组织承担。各级政府应当根据社会服务和管理的具体需要,设立各种专项资金支持相关社会组织提供社会服务。在这方面,政府应该严格依照相关的法律法规,通过招标的方式选择效率高、信誉好的社会组织进行合作。首先,政府应该保证招标过程的公开、透明和公平,甚至可以邀请公众和无利害关系的社会组织参与对招标过程的监督。其次,政府应当使社会组织之间进行竞争,使它们在争取服务业务和政府资金方面形成竞争关系,保持公共服务组织之间的竞争压力,从而保证社会组织在管理社会和服务社会方面的质量和效率。另外,政府必须肩负起相应的管理和监督职责。在向社会组织提供资金支持后,社会组织应当负责任地和有效地使用资金,而政府应该对资金的使用情况和效果进行监督和审计。接受政府资助的社会组织应当向政府和社会公开资金使用情况,披露其提供社会服务的记录、统计和结果。

  这也涉及到政府对社会组织的评估问题。需要强调的是,对社会组织进行绩效评估的主体应该多元化,不应该由政府垄断对社会组织的评估。首先,政府可以参考专业的非政府评估机构的意见,如独立的调查机构、大学的研究机构、媒体的评估机构等。这些机构因其独立性可以保证评估结果的相对客观,并且因其专业性可以保证评估程序和结果的科学性。其次,政府应该考虑公众对社会组织的评价,以弥补政府内部评估的片面性。因为作为服务对象的公众对社会组织的服务质量最有发言权。在这方面,我国2011年3月1日开始实施的《社会组织评估管理办法》(下称“《办法》”)仍然偏重于政府主导的评估机制。《办法》虽然规定对社会组织评估的内容包括社会评价,但并未说明如何引入社会评价机制,也未说明如何让公众参与对社会组织的评估。《办法》所设立的评估体系更像是由政府组织专家关起门来对社会组织进行评估。总之,对社会组织的评估不应该由政府一家主导。在社会组织评估领域,也应该像其他社会管理领域一样,政府下放权力,由社会组织承担一些社会管理功能,广泛引入社会组织和社会公众的参与和监督。

  值得肯定的是,《办法》也反映了政府在社会管理理念方面的转型。比如,《办法》规定获得良好评估等级的社会组织可以优先接受政府职能转移,优先获得政府购买服务和政府奖励。获得良好评估等级的基金会、慈善组织等公益性社会团体可以申请公益性捐赠税前扣除资格。

  政府与社会组织合作,共同进行社会管理和社会服务,在我国是一个新的课题。可以想象,在社会组织大量涌现后,在其实际操作中必然会产生一些问题。对于这些问题,政府应该以公开透明的方式通过法治来解决。一方面,对于一般的社会组织而言,政府可以制定法律规范。另一方面,如果政府与某些社会组织进行合作,则双方可以通过合同来明确和确保各自的权利和义务,并承担相应的合同责任。但是,政府对社会组织的法律规范应该是消极防护性的,而不应当是积极限制性的。规范的目的应当是防止社会组织侵犯公民权利和社会公共利益,而不是限制社会组织的自由发展。对社会组织进行制裁时也应该减少对行政手段的过分依赖,应当在公开、透明和信息对称的前提下,让社会管理和社会服务的市场机制成长起来,通过公众选择,对社会组织进行自然淘汰。

  6、借助社会组织解决社会矛盾的机制创新---以北京市劳动争议联动调处机制为例

  社会管理创新要求转变政府的社会管理职能,引导各类社会组织自我发展,增强社会服务能力。下面我们以北京市劳动争议联动调处机制为例,讨论借助社会组织解决社会纠纷的创新机制。

  随着北京市经济社会的快速发展,劳动关系日趋复杂,劳动者维权意识逐步提高,劳动争议数量猛增。对于劳动纠纷,我国实行“调解先行”、“先裁后审”、“两审终审”的处理方式。争议双方可自愿选择是否采用人民调解,但劳动仲裁是诉讼的必经程序。在仲裁和诉讼的开始阶段和进程当中,经争议双方同意也可以进行调解。近年来,随着劳动争议数量猛增,北京市仲裁和审判力量明显不足,难以适应。

  就劳动仲裁案件而言,2008-2010年北京市仲裁部门累计处理了相当于过去20年的案件量。在仲裁员未明显增加的情况下,年人均办案最高达到700件,案多人少的矛盾相当突出,仅依靠仲裁员的高强度工作已不能较好完成案件处理任务。就劳动诉讼案件而言,2008年北京市法院新收一审劳动争议案件1.5万件, 2009年新收2.2万件,2010年新收2.2万件。2010年北京市一中院劳动争议审判庭人均结案270件,二中院人均结案425件。承办法官面对大幅上涨的待审案件,还要将大量精力放在调解、案结事了的矛盾化解和法院涉诉信访工作上,工作压力很大。同时,法院劳动争议案件的信访投诉量不断上升。以北京市一中院为例,2009年近30%信访投诉来自劳动争议案件,且呈不断上升趋势。大量劳动争议案件经仲裁和诉讼程序之后,又被投诉到政府信访部门。2008-2010年,劳动信访案件总量近46 万件,占北京市信访总量三分之一以上。

  在这个背景下,并且在2009年劳动争议调解三方联动机制的基础上,在2010年,北京市总工会、市人力社保局、市司法局、市信访办、市高法和市企联创新了劳动争议调解六方联动机制,初步形成了“政府指导,工会牵头,各方联动,重在调解”的工作格局。劳动争议调解联动是由社会团体出面,组织社会力量参与化解社会矛盾,缓解仲裁和诉讼压力,方便快捷、节约成本,便于实现案结事了和维系劳动关系稳定。自实施调解联动机制以来,全市劳动争议案件连续多年快速增长的势头得到遏制。2010年市、区县和产业调解中心受理裁审前劳动争议案件22839件,结案20793件,调解成功15350件,这意味着为北京市仲裁机构减少了约15350件劳动争议案件。相应地,与调解联动机制建立前相比,北京市仲裁系统受理的劳动争议案件明显减少。2009年为7.3万件,2010年减至6.1万件,同比减少20%。另外,2011年第一季度北京市区域和企业劳动争议调解组织共受理劳动争议案件9126件,结案7361件,调解成功5651件。

  北京市劳动争议调解六方联动机制的特点是,工会负责协调六方调解联动机制的运作,推动区域和企业劳动争议调解组织建设。司法行政部门组织律师以人民调解员身份参与矛盾化解,协同工会加强对律师团队的管理和监督考核工作。劳动仲裁机构、信访部门、法院在处理劳动争议过程中,一方面主动宣传引导当事人到各级劳动争议调解中心申请调解,另一方面对仲裁、法院、信访已受理的案件,在征得双方当事人同意的前提下,委托同级劳动争议调解中心先行调解。企联负责指导企业依法制定规章制度,规范用工管理,支持企业调解组织建设。目前北京市各类调解组织有1.2万多个,调解员达2万多名。工会以“购买服务”的方式向社会公开招聘专业律师,目前已与24家律师事务所签约,聘用了350名专业律师直接参与劳动争议调解和法律援助等工作,提高了劳动争议调解率。243名律师志愿者与341个街道乡镇工会服务站建立对口服务关系。鉴于六方联动机制的成效,2011年6月3日,《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》中明确将六方联动机制作为经验推广。

  北京市劳动争议调解六方联动机制,作为解决社会纠纷的创新尝试,有以下几点值得注意。首先,在劳动争议案件数量剧增,给仲裁机构和法院带来巨大压力的情况下,它没有沿袭旧思路,去简单地大幅增加仲裁员和法官的编制,而是选择加强和依靠社会组织(劳动争议调解中心),积极推动劳动争议调解,从上游减轻仲裁机构和法院的工作负荷。各社会调解组织成功调解了大量劳动纠纷,显著减少了劳动仲裁和诉讼案件的数量,显示了社会组织在化解社会矛盾中的重大作用。

  其次,社会组织在设立、存续、人员招聘和规模上具有灵活性,可以根据社会需求的变化而调整。而如果选择大幅增加仲裁员和法官的编制,则不仅会大大增加政府的财政支出,在将来也难以根据社会需求的减少而缩减编制。

  另外,以购买服务的方式,通过社会组织进行解决社会纠纷,其效率和成本往往优于政府直接管理。在北京劳动争议调解联动机制下,工会通过购买服务和招揽志愿者的方式,为调解劳动争议获得专业的法律服务。2010年北京市总工会先后用工会经费支付法律服务费、调解成功案件补贴等1500多万元。由于六方联动机制下的劳动争议调解具有公益性质,它可以以低于市场价格的方式购买律师的专业服务,而很多律师也乐于接受这种安排,甚至愿意提供免费服务,这就降低了解决社会矛盾的经济成本。但是,由工会用工会经费支付劳动争议法律服务费毕竟只是权宜之计,政府应该作出常规性的安排,设立专项财政预算,为社会组织解决社会纠纷提供资金支持。

  对于像北京市劳动争议调解机制这样,依靠人民调解组织化解社会矛盾,我们有以下几点意见供大家考虑。首先,我们来看一下调解组织的民间性、独立性和公信力问题。北京的劳动争议调解联动机制是由工会牵头积极推动的。在市、区县职工服务中心,以及依托街道乡镇的工会服务站、社保所、司法所建立了多家劳动争议调解中心。然而,职工和企业对劳动调解的参与还不够。“从总体上看,社会公众仍习惯通过仲裁、诉讼解决问题,没有充分认识到平等对话、沟通协商、第三方调解是化解矛盾的有效途径,没有充分了解调解联动是一种更便捷的解决方式。”我们认为,职工和企业对劳动调解的参与不够,可能与联动机制下劳动争议调解中心具有较浓重的政府色彩有一定关系。职工有可能把调解中心视为半政府组织,对它的效率和责任心可能缺乏足够的信心。另一方面,企业对劳动争议调解中心可能也有所顾虑,担心它由于承担着化解社会矛盾的政治任务而偏向职工,担心它会向企业施加压力,迫使企业接受调解结果。

  我国进行社会管理创新的共识之一是,政府退出社会管理的某些领域,放手并鼓励社会组织应运而生,自主运行,独立地起到社会管理的功能。政府和社会组织之间不应该是一种领导和被领导、指挥和被指挥的关系,而应该是一种平等合作关系。在社会公众对政府组织缺乏信心的领域,可以对独立运行的社会组织有信心。这就要求社会组织公开、透明,接受公众和政府的监督。这样的社会组织能够并且应该获得社会捐助和政府资金支持。这才是一个成熟的、自治的公民社会的应有之义。这样我们才能有一个充满活力和自主性的现代社会。

  现阶段,在社会管理的某些领域,比如社会矛盾化解领域,仍需要政府鼓励和支持社会组织成长起来担负社会管理功能。但是,政府应当有意识地逐步淡出这个领域,让人民调解组织真正获得民间性、独立性和公信力。从这个意义上讲,不必去大力推动建立企业劳动争议调解委员会,因为职工可能不愿意由企业内部人员进行调解,也可能对本企业调解委员会的中立性缺乏信心。我们应当让公众自愿成立独立的争议调解组织,致力于社会服务。对于社会亟需的劳动争议调解组织,政府可以通过政策引导和资金支持的方式进行鼓励。可以根据该等组织受理劳动争议的数量、处理劳动争议的质量和效率、以及社会评价对其进行奖励。可以让多个调解组织之间形成竞争关系,通过竞争保证其专业服务的质量。

  在这里我们需要注意社会调解组织的社会功能和目的。不应该简单地认为一个社会调解组织的调解成功率越高越好。不能变相地鼓励强行调解和对任一方缺乏公平诚信的调解。社会纠纷的调解过程应该同时是一个普法过程,一个增进争议双方相互理解和调整合理期望值的过程。即便双方最终未能达成和解,也可以为下一步仲裁和诉讼的顺利进行做好准备。但是,一旦争议双方在调解下达成和解,则应当使调解结果具有一定的法律效力,对双方具有一定的约束力。否则民间调解对于争议双方就缺少相应的成效和吸引力。因此应该总结北京市部分区县法院对调解协议进行司法效力确认的试点经验,逐步探索不同类型调解效力衔接的可行方式。

  另外,解决社会纠纷并不仅仅是从表面上减少社会纠纷的数量,而是要从根本上减少社会矛盾的发生。解决劳动纠纷,应该以促进和维护职工和企业的合法权益为出发点。应当对企业进行普法,使其做到知法守法。也应当对职工和公众普及劳动法律法规,增强他们的权利意识,促使他们以合法的方式积极维护自身的法定权利。劳动者不断增长的权利意识和维权行为,是企业履行其法定义务的动力和压力。劳动者只有积极主张自身的法定权利,才能实现我国劳动立法的社会目的,从而推动我国社会进步。

  7、结论

  随着我国经济和社会的迅速发展,我国社会正在变得越来越复杂,正在向现代社会转变。社会管理创新是我国当前所面临的一项重大课题。我们需要学会以现代方式管理社会,需要发挥公民自治的巨大能量,发挥社会组织在社会管理方面的独特作用。我们需要在政府引导、公众监督的框架下,让社会组织独立运行,真正获得民间性和公信力。就劳动争议调解而言,我们应该逐步淡化政府主导的色彩,通过政策引导和资金支持,使独立的民间调解组织应运而生,为解决社会纠纷提供一条新的有效途径。

  中国人民大学法学院教授林嘉

  林嘉教授:现在进入论坛互动阶段,可提三个问题,开始。

  提问一:社会组织如何独立运行与发挥作用?

  提问二:社会组织如何在社会管理创新中发挥作用?

  提问三:关于如何在社会各领域设立基金会?

  姜俊禄先生:社会管理就是服务,服务就是管理,我的观点是行政权利的行使一方面要让位出来,一方面要改革创新行使方式。关于社会基金的设立,我认为应该放宽审查,允许更多的社会基金会成立。行政管理的对象就是社会,进行社会管理创新是要延续一些在行政方面的监督还是要在行政权力方面进行分离或者弱化和转型,这是行政改革的重大步骤,也是将来走向政治改革的一个路径。

  林嘉教授:社会管理创新是理念的创新,是制度的创新,在当前社会现状下,要创新社会管理,开放服务是一种新模式,要更好地培养社会力量,更好地进行社会沟通协商机制,把各种社会矛盾从源头上进行遏制,如何准入社会组织行使社会权利,这还需要从制度的实施到观念的改变,还需要很长的道路要走。

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