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郭锋:资本市场创新与现代金融监管法治体系构建

时间:2016-03-30   来源:  责任编辑:att2014

最高人民法院研究室副主任,中国法学会证券法学研究会会长,教授、博士生导师  郭锋

  尊敬的王会长、陈会长、主持人,各位领导大家下午好。“十三五”规划纲要指出,加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,明确监管职责和风险防范处置责任,构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。目前国家有关部门正在研究和比较改革金融监管体制的各种方案,我们认为,以五大发展理念为指导,深刻认识我国金融市场发展面临的机遇和挑战,适应资本市场创新发展需要,借鉴发达国家金融立法现代化经验,结合我国国情构建现代金融监管法治体系,同时改革和优化我国金融监管体系,完善金融行政执法体系,创新金融司法体系,健全金融法治普法宣传和教育体系,是法学理论界、法律实务界面临的重大课题。

  一、我国现行金融立法存在的主要问题

  1、现行金融立法是传统分业经营、分业监管的产物。我国立法规定的“分业经营,分业监管”,把金融市场划分为银行、保险、证券和期货等四大产业部门进行分别监管,其实质是以“对象商品”或“金融机构”的概念形态为基础的商品类、机构类规制与监管。这种金融法律体制进一步强化了金融市场分割状态,银行业、证券业、保险业、信托业各自为政,金融监管部门所出台的政策偏重于考虑本部门的监管利益和风险规避,缺少和其他部门有效沟通和协调,以至于一些监管政策相互矛盾,或出现监管真空相互推诿,金融消费者无所适从。金融创新受到抑制,市场效率不高,金融风险扩散,去年的股市出现了风波,应该说也是这种体制下的集中反应。

  2、现行金融立法过多体现行政管制。中国金融资本市场是一个发展中的不成熟市场,发展方式粗放,市场结构不合理,金融产品不足,基础产品市场化程度不高,直接金融滞后,市场运行效率较低,创新不足,管制过多,风险控制较弱,资源配置效率较低。国务院按照十八届三中全会决定要求进一步简政放权、深化行政审批制度改革以来,最大限度地减少了中央政府对微观事务的管理,凡是市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批。但取消行政审批项目主要是对既有部门规章中阻碍金融市场发展的技术性条款的存量清理,对更高位的法律法规中的一些制度性制约条款还没有涉及到。

  3、现行金融立法需要制度创新。比如,应当放开金融业混业经营,加快制定《金融控股公司法》,构建金融控股公司混业经营、一般金融机构分业经营的二元化模式;明确金融集团有权经营银行、证券、保险、信托等业务;建立债券市场统一监管体制;应当规定股票公开发行注册制。

  4、现行金融立法建立或确认的监管体制与国际金融业统合监管主流模式存在较大差距。上世纪八十年代以来,全球主要发达国家先后进入金融业混业经营、统合监管、功能监管时代,把对银行业、证券业、保险业等金融业的监管权均交由一个单一监管机构负责。英国、德国、挪威等国先后完成了本国金融业统合立法与监管改革。美国等国家采用了功能监管。我国现有金融立法基本上没有借鉴金融发达国家在全球化背景下金融法现代化变革的这些有益经验。

  二、学习和借鉴国外金融立法现代化经验

  进入21世纪以来,一些主要金融大国不断完善金融市场、资本市场立法,力求构筑以各种金融商品为对象的横向金融法制,实现了金融立法现代化。美国1999年11月国会通过经克林顿总统签署的《金融服务现代化法》,将数量庞杂的金融法律规范清理后集中在该法当中,从而在放松管制基础上重新整合了美国金融法律体系。该法颁布实施以来,在促进美国金融资本主义发展、提高金融效率、增加消费者福利等方面产生了巨大作用。克林顿当时就预言:这是一项具有里程碑意义的金融法案,该法案有助于促进金融业的竞争,加速金融服务系统的现代化,提高美国金融业在国际上的竞争力,推动美国金融业迈人一个崭新的时代,使美国和平时期最长的经济增长持续到21世纪,这个预言兑现了,到21世纪才出现金融危机。英国国会2000年6月通过的《金融服务与市场法》,整合了多部金融法规。日本从1996年桥本龙太郎首相发起的金融改革开始,一直到2007年9月最终完成并实施《金融商品交易法》。尽管当时遭到有关部门和业界的反对,但为了解决日本泡沫经济破灭后形成的巨额金融不良债权,避免金融体系崩溃,仍然采取了坚定地金融改革和变法措施。韩国亚洲金融危机后从1998年3月起开始进行金融改革。

  三、对我国金融监管法治体系的两点立法建议

  第一,建议着手对我国现行重要金融立法、行政法规、部门规章进行梳理,在此基础上进行《金融商品发行交易法》的立法工作。该法将在整合现有证券法、证券投资基金法、期货法规等立法基础上制定,并相应修改现行银行法、保险法、信托法等法律法规,最终将证券、银行、保险、信托各业内部和交叉领域产生的金融投资商品,以及非金融机构销售或发行的具有金融功能的投资性证券纳入一体化调整范围。

  《金融商品发行交易法》规制的对象主要是金融投资商品。即将具有投资性的金融商品(包括证券、投资性的银行理财产品和保险产品、集合投资计划单位、期权、期货等)纳入该法进行统一规制,对这些金融商品采用统一的信息披露制度、反欺诈制度和投资者保护制度。就不是对现行的证券法进行小调整,而是对证券法扩展到金融投资商品里面进行规制。

  该法的立法理念应当是:适应我国金融立法现代化需要,以保护金融投资者利益、维护市场公正、促进金融资本市场健康发展、防止系统性风险、为实体经济服务为目标;充分考虑投资者和融资者的不同需求,减缓矛盾冲突,不断提升投资者对市场的信心;立法应覆盖和应对金融创新环境下不断出现的监管真空和金融创新过程中所蕴含的风险和危机;提高监管效率,降低监管成本,增加监管透明度,树立风险监管理念。

  立法涉及到现有监管体制下相关监管部门的权力配置,是一项既敏感而又涉及到各方利益的高难度工作。建议由国务院法制部门牵头,联合央行、主要金融监管机构、有关高等院校或研究机构进行研究和论证;由国务院或者全国人大常委会法工委组织专门立法班子。

  第二,建议成立国家金融监督管理委员会,并实行对金融市场的功能监管。从国家战略层面以大金融视野发展中国金融业,客观上要求实行金融监管大部制,即将银监会、证监会、保监会和国务院其他部委中负有金融、资本市场监管职能的部门或其职责予以合并,成立统一的国家金融监督管理委员会。同时进一步改革和强化中国人民银行的货币信贷政策功能、金融稳定功能以及宏观审慎监管功能,剥离与其法定职责不相符合的功能。这应当是我国在经济金融实力和国际影响力不断增长的情况下,发展金融市场、加强金融监管、应对国际竞争、构建适应未来几十年需要的金融监管体制的战略性选择。

  如果成立国家金融监督管理委员会的方案暂时不能决断,可以采取“分阶段,两步走”的方案,即第一步建立对金融市场的功能性监管机制;第二部建立金融机构大部制。功能监管的核心是将金融投资业、金融投资商品、金融消费者,以金融功能为标准进行分类,只要金融功能相同就适用同一的标准、规则和同一的金融消费者保护制度。我国如果短期内分业监管不能走向统合监管,或采取构建协调监管机制这一保守性改革措施的话,将以“机构监管”为导向的分业各自监管转变为以“功能监管”为导向的分业协调监管,应当是金融监管体制改革、金融法修改的合适进路和方向性选择。

  国际经验表明,金融各业界限日益模糊的混业经营趋势下,机构监管的弊端不断显现。相比较而言,功能监管关注的不再是金融机构本身,而是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能,可以实施跨产品、跨机构、跨市场的协调,提高监管效率。无论是英、德、日、韩的统合监管模式,还是美国分业监管向统合监管过渡的“中间”监管模式,都体现了功能监管的理念和优势。

  我们高兴地看到,在“十三五”规划纲要中,已经采纳了学界多年呼吁的功能监管概念。“十三五”规划纲要明确指出:要“统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施,统筹金融业综合统计,强化综合监管和功能监管。”“健全符合我国国情和国际标准的监管规则,建立针对各类投融资行为的功能监管和切实保护金融消费者合法权益的行为监管框架,实现金融风险监管全覆盖。”据此,建议中国金融资本市场采用功能性监管模式的具体方案是,对金融投资业、金融投资商品只要金融功能相同就适用同一的标准与规则,对同一金融功能的金融消费者适用同一法律保护制度。在混业经营环境下,功能监管可以根据各金融监管机构最熟知的经济功能来分配法律权限,可以大大减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区,从而有效保护金融消费者利益,并最大程度防范系统性风险出现。

  当前,我国发展处于可以大有作为的重要战略机遇期,也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。构建金融监管现代法治体系,必须以中国特色社会主义理论为根本遵循,增强忧患意识、责任意识、担当意识,尊重规律与国情,坚定信心,迎难而上,在补齐立法短板上取得突破,在改革监管体制上敢于动真格,敢于打破利益的藩篱。通过实现金融监管法治体系现代化,推进国家治理体系和治理能力现代化,防止发生系统性、区域性金融风险,促进我国经济持续健康发展,切切实实保障广大金融消费者的权益和福利。

  我的发言到此,谢谢大家,请指正。

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