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2022年05月22日 星期日
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张翔:宪法的生命和权威在于实施

时间:2018-05-11   来源:  责任编辑:att2014

  各位领导、各位专家、各位同志,我报告的题目是《宪法的生命和权威在于实施》。

  习近平同志在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布实行30周年的大会上的讲话中指出,宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施,我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新的水平。宪法实施的状况直接关系到宪法的生命和权威,在我看来这个论断是中国共产党人的宪法观的一个重要发展。

  1982年11月26日彭真同志在五届人大五次会议上做了关于现行的1982年宪法草案的报告。他在这个报告中指出,中国人民和中国共产党都已深知宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运,绝不允许对宪法根基的任何损害。这一判断是基于中国共产党领导中国人民进行社会主义建设的历史经验和教训的总结。

  习近平同志也指出,往前追溯新中国成立以来60多年我国宪法制度的发展历程,我们可以清楚的看到,宪法与国家民族人民前途命运息息相关。他讲,只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家做主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保障,党和国家事业就会遭受挫折。

  我想习近平同志的这段论述不是随便讲的,是基于我们60多年来的历史经验和历史教训的一个总结。我们知道,在我们的历史上有过不尊重宪法甚至无视宪法、破坏宪法的惨痛教训,文化大革命的主要错误就是破坏宪法确立的政治制度基础,破坏社会主义民主法治。在1982年宪法起草过程中,序言部分没有直接讲文化大革命,但是序言部分加上8个字“坚持真理,修正错误”,这8个字里面讲的错误主要是指文化大革命的错误。我们的现行宪法是在全面系统总结文化大革命的经验教训的基础上产生的,其中也包含了不重视宪法、不尊重宪法、破坏宪法的历史经验的教训。

  因此在文化大革命结束以后,特别改革开放以来,我们高度重视宪法及其实施。在我们党关于建国以来若干历史问题的决议中指出,必须巩固人民民主专政,完善国家的宪法和法律,并使之成为任何人都严格遵守的不可侵犯的力量。我们党领导人民,在继承1949年共同纲领和1954年宪法精神的基础上,修改形成了现行的1982年宪法。在1982年宪法起草过程中,宪法实施的问题一直是一个热点争议。当时曾经考虑设立专门的宪法监督机构,以及在全国人大下设宪法委员会等不同的主张,最终我们建立了适应我国根本政治制度也就是人民代表大会制度的宪法监督制度,也就是由全国人大和全国人大常委会负责监督宪法的实施。

  在现行宪法颁布实行30多年以来,宪法实施一直受到高度关注,但是宪法实施制度的不健全也是一个不争的实施。1992年时任全国人大常委会的乔石同志在纪念现行宪法颁布实行10周年的大会上指出,我国宪法实施取得了很大成绩,但宪法实施方面也存在着很多的不足,表现在保证宪法实施的具体制度还不健全,一些违法宪法现象得不到及时有效的纠正。2002年胡锦涛同志在纪念宪法公布实行20周年的大会上指出,一些不同程度的违宪现象仍然存在,要抓紧研究和健全宪法监督制度,进一步明确宪法监督程序,使一切违法宪法的行为都能得到及时的纠正。

  2012年习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实行30周年大会讲话中再次指出,在充分肯定成绩的同时,我们也要看到存在的不足,主要表现在保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,可以说我国宪法监督制度的不健全已经成为了我国宪法实施的主要问题。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,将加强宪法实施作为落实全面依法治国总目标的首要任务。《决定》指出,坚持依法治国首先要依宪治国,坚持依法执政首先要依宪执政,要求完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

  在十九大报告中,习近平总书记再次指出,要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。在党中央的要求下,我们的合宪性审查工作逐步推进。2017年12月十二届全国人大常委会第三十一次会议审查了全国人大法工委关于十二届人大以来以及2017年度备案审查工作的情况,对我国与合宪性审查有密切相关的备案审查制度的运行进行了总结。2017年全国人大常委会法工委也公开了多起备案审查的案例,其中包括杭州市道路交通安全管理条例提起的备案的建议等等一系列的案例,这些案例也引起了社会上的广泛关注。这些建议经过全国人大法工委备案审查以后,相应的法规文件被要求修改或者叫停。在2013年至2017年这5年里面,全国人大法工委总共对111件政法规、125件司法解释进行了主动审查,对1496件公民组织提出的审查建议进行了被动审查,并对上千件地方性法规进行有重点的专项审查研究,这些都是我国宪法实施领域取得的一些成绩。

  但是我们应该看到,备案审查的现实运作主要涉及的是合法性审查,而非合宪性审查,并且迄今为止还没有正式宣布撤消过任何违宪违法的规范性文件,合宪性审查工作尚未有效开展,合宪性审查所应当承担的维护宪法权威、限制公权力、保障公民基本权利、维护法治统一等等方面的功能尚没有充分发挥。基于这样的现实,2018年2月28日党的十九届三中全会审议通过的深化党和国家机构改革方案中提出,将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。在2018年3月11日通过的宪法修正案的第44条中,“法律委员会”的名称也被正式修改为“宪法和法律委员会”。

  实际上这一修改是有着长期准备的,我国现行的1982年宪法在起草过程中就曾经考虑设立专门委员会性质的宪法委员会。1982年宪法第70条规定,全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会,其中的其他需要设立的专门委员会就包含了设立宪法委员会的可能性。1983年30名全国人大代表曾联名向六届人大提出建议,建议设立宪法委员会。1993年在进行宪法修改时,又有代表建议在宪法第70条中增加规定全国人大建立宪法委员会的内容。对于这样的建议,中共中央关于修宪部分内容的补充建议中也指出,根据宪法第70条的规定,全国人大可以设立专门委员会性质的宪法委员会,宪法可以不再做规定。尽管我们一直没有设立专门委员会性质的宪法委员会,但是如何通过组织完善推进宪法实施,一直是我国法治建设的重要议题。

  这次宪法修改将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,是对宪法实施和合宪性审查机制的组织完善,这意味着未来宪法和法律委员会将作为专职机构,协助全国人大和全国人大常委会做好合宪性审查工作,有专门的机构负责是我国合宪性审查制度的重大发展。在我看来,未来宪法和法律委员会可以有这样一项重要的工作,也就是在法律的制定过程中、起草过程中,对法律草案的合宪性进行事先审查,这样做是符合现实的。不同于事后审查,在法律的起草中对其合宪性进行预先判断,在很大程度上可以排除法律违宪的可能性,大大提高法律的执行力,贯彻四中全会所提出的使每一项立法都符合宪法精神的要求。如果这项工作能够有效展开,将是我国合宪性审查制度的重大进步,也将是我国宪法实施和法治建设的重大进步。

  推进合宪性宪法实施,推进合宪性审查工作,在组织层面还可以做很多其它的完善。比如说可以考虑将法规备案审查室作为宪法法律法规工作机构,可以依据全国人民代表大会组织法第36条规定,任命若干专家作为顾问,列席委员会的会议发表有关合宪性审查宪法实施问题的专业意见。也可以考虑成立宪法和法律委员会的专家咨询委员会,更好的协助做好合宪性审查的工作。

  我国现行的1982年宪法是一部好宪法,王晨同志在今年关于宪法修改草案的说明里面用了“三个好宪法”,对我们的1982年宪法进行了评价。这部宪法也是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障,只有做好宪法实施,特别是落实十九大报告提出的全面推进合宪性审查工作,才能有效维护这部好宪法的权威,才能使这部好宪法更具有生命力。谢谢大家!

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