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2022年05月22日 星期日
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韩大元:现行宪法五次修改的经验总结

时间:2018-05-11   来源:  责任编辑:att2014

  各位领导、各位嘉宾、各位同仁,

  自1982年现行宪法颁行以来,根据改革开放与国家发展的客观需要,在总体上保持宪法稳定性的同时对现行宪法进行了五次修改,使宪法与社会发展保持一致,不断完善中国宪法制度与体系,并形成了宪法与改革良性互动的运行机制与特色,积累了一定的经验,值得我们认真总结,并认真思考新时代宪法发展的理念与路径。

  一、坚持党对修宪工作的集中统一领导

  在我国的修宪过程中,始终坚持党的集中统一领导,把党的领导贯穿于宪法修改的全过程,确保宪法修改的正确政治方向,最大程度降低由于修宪可能引起的一些政治风险,确保修宪工作的有序进行,它已成为我国宪法制定与修改工作的特色与优势。

  这一宪法惯例来自1954年的制宪过程。在制定1954年宪法时,先由中共中央成立宪法起草小组完成宪法草案初稿的起草工作,再由中共中央把通过的草案初稿提交中华人民共和国宪法起草委员会讨论,后形成《中华人民共和国宪法(草案)》,并提交中央人民政府委员会审议,经过广泛的民主讨论,最终提请第一届全国人大审议通过。

  在随后的历次修宪工作中逐渐形成了在党的统一领导下,既符合宪法精神,又行之有效的修宪工作程序和机制。即每次宪法修改,先由中共中央政治局形成《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(草案)》,经党中央全会审议和通过,提交全国人大常委会审议,依法形成《中华人民共和国宪法修正案(草案)》,由全国人大常委会提请全国人民代表大会审议和通过。这一修改方式很好地将党的主张与人民的意志相结合,使修宪取得了良好的政治效果与社会效果。

  二、实现国家指导思想的与时俱进

  国家指导思想是宪法制定、宪法修改、宪法解释以及宪法实施的整个过程中的思想原则和行动指南,一般被称之为“宪法的灵魂”,一部宪法是不是科学,首先看指导思想是否正确。从1982年宪法确定“四项基本原则”作为我们的宪法指导思想以来,经过了我们1999年、2004年的修改,我们把邓小平理论、三个代表重要思想写入宪法,使之成为国家指导思想。2018年的修宪中,我们把科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义载入宪法,在国家的指导思想上又一次历史性的飞跃,它将成为我们未来中国宪法学理论的发展、中国宪法制度的发展以及中国法治发展的重要理论指南。

  三、形成宪法与改革的良性互动机制

  自1982年宪法实施以来一共经历了1988年、1993年、1999年、2004年与2018年五次宪法修改,每次修宪为改革开放的顺利进行提供宪法依据。

  1993年宪法修改将“改革开放”载入宪法,使改革开放成为宪法规定的国家目标与政策,具有宪法的规范效力。2018年的宪法修改,“改革”第二次入宪,进一步确认了改革在国家发展中的正当性与合宪性,为处理宪法与改革关系提供宪法框架。宪法第33条修正案与宪法第35条修正案将国家发展脉络的表述由“革命和建设过程”修改为“革命、建设、改革过程”。我国正在经历深化改革的历史进程,国家发展目标不断丰富,与宪法序言中的“改革开放”相呼应,表明了我国将继续推进改革开放的决心。不同时期的宪法修改,适应了改革开放发展的需要,并提供了宪法依据。

  在经济体制的方面,自1988年修宪对私营经济的地位和作用、土地使用转让两个方面的问题进行规定以来,我国经济体制得到了长足的发展。1993年“社会主义市场经济”入宪、“国营企业”修改为“国有企业”,1999年宪法修改确立了我国“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”,2004年修宪则提出了“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”的要求。上述修改不仅使得公有制经济实现了经营与所有的分离,而且也使得国家对于非公有制经济的政策实现了从承认到鼓励的转变。通过宪法实践的发展,社会主义市场经济体制在现行宪法中得以确立并巩固。

  在经济体制改革不断推进的基础上,我国的政治体制改革也逐步得到深化。

  人民代表大会制度得到了不断发展。1993修宪将“县、市、市辖区人民代表大会”每届任期延长为5年;2004年修宪在全国人大代表的构成中增加了特别行政区,并将乡、镇一级人大任期也延长为5年;2018年修宪将“全国人大法律委员会”改为“宪法和法律委员会”,作为我国根本政治制度的人民代表大会制度得到了进一步的巩固和健全。

  1982年宪法在吸取文革教训的基础上,提出了健全社会主义法制的要求,并在宪法第5条规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”,明确了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”,确立了宪法的最高法律地位。1999年通过的宪法第13条修正案提出“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,以动态的治理体系代替了静态的制度体系,深化了我们对于法治的认识,明确了宪法规范中国家形象的建构目标。2018年修宪,将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”,在思想上进一步明确了法治的重要地位。同时,本次修宪将“全国人大法律委员会”修改为“全国人大宪法和法律委员会”,赋予该专门委员会以合宪性审查的职能,有助于推动宪法监督,有利于在制度实践中推进法治国家建设。

  监察体制改革合宪性基础得到确认。国家监察体制改革是十八大以来,党对于健全党和国家监督体系的统一部署,是为建立统一而有权威的反腐败机制,以有效地控制公权力为目的的一项事关全局的重大政治改革,对加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现反腐败工作的法治化将发挥重要作用。作为一项重大改革,它必须遵循法治原则,以宪法为依据。2018年修宪通过的21条宪法修正案中,有关监察委员会共计11条,分别是宪法第37条、41条、42条、43条、44条、46条、48条、49条、50条、51条、52条修正案。宪法修正案明确了监察委员会的宪法地位,将为未来监察体制的发展提供宪法依据。监察委员会的重要功能就是限制一切公权力,而限制公权力,保障人权是宪法的基本价值。所以,监察体制改革不仅在设立制度的时候要体现宪法精神,更重要的是在未来的运行中要认真遵循宪法原则,始终以宪法为依据,这样才能完成宪法赋予监察委员会的宪法使命。

  四、不断丰富国家的发展目标

  大家看到,从1988年以来这几次修改,重要特点是宪法关于国家目标的丰富。作为国家根本法,宪法必须对国家发展目标、国家基本国策以及国家价值观等做出规定,国家目标的宪法表述是中国宪法不同于其他国家宪法的重要特色之一。通过国家目标的规定,使人民不仅对现实生活有一个安定感与稳定感,同时要看到未来生活的合理期待。

  1988年以来的五次修改宪法注重对宪法序言第7自然段中有关国家指导思想、基本路线、根本目标等内容的修改。在历史阶段方面,1999年宪法作出了“我国正处于社会主义初级阶段”的判断;2004年进一步明确了“我国将长期处于社会主义初级阶段”。在国家目标方面,1993年“高度文明、高度民主的社会主义国家”被改为“富强、民主、文明的社会主义国家”,2004年则在此基础上增加了“物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的要求。2018年的宪法修改中,宪法第32条修正案将序言第7自然段中“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”,从而将党的十九大提出的“五位一体”的总体布局与“两个一百年”的奋斗目标加以宪法化,使之成为宪法的规范表述,从而在根本法中确立了国家的发展的方向。

  五、保持宪法的稳定性与适应性的统一

  虽然改革是1982年宪法的一项重要价值,但宪法有自身的发展逻辑,保持长期稳定性是宪法作为根本法的重要特征,任何情况下不能削弱或者否定宪法应有的稳定性。这是国家长期稳定的基础。即使根据社会发展需要修改宪法时,也要采取对宪法稳定性、连续性与权威性影响最小的方式,尽可能降低因修宪可能导致的宪法秩序的变动。

  在这次修宪中,中央反复强调要保证宪法的稳定性、连续性和权威性,强调现行宪法是一部好宪法。不能因为改革而怀疑现行宪法的效力,要有宪法自信。也不要对我们的法律体系缺乏自信,首先稳定才是法治的根本本质。2018年修宪后形成的中华人民共和国宪法文本包括1982年宪法与52条修正案,不存在新宪法或者2018年宪法。

  我国历次修宪实践始终坚持宪法稳定性与适应性的辩证统一,在修宪原则上坚持对宪法作部分修改、不作大改,“可改可不改的不改”的原则,力求保持1982年宪法的稳定性。如在宪法修改中尽量保持条文序号的不变。2004年宪法修改加入的“国家尊重和保障人权”,与原宪法第33条规定的公民资格、平等原则、权利义务相一致原则等内容彼此间有明显的差异性,但并没有单独设为1条,而是纳入第33条作为其第3款,从而避免了因为加入一项内容而可能导致从第34条直至最后一条全部改写序号的弊端。再如本次宪法修改征求意见的过程中,不少方面提出在宪法序言中增加“市场经济在资源配置中起决定性作用”的表述。但有关部门研究后认为,在宪法已经规定了社会主义市场经济的情况下,市场经济的地位问题可以通过宪法解释完成,属于可改可不改的问题,因此决定不作修改。

  六、寻求民主性与科学性价值的统一

  在宪法修改中,既要发扬民主,但是民主未必是一个唯一的标准,在什么时候修改宪法、修改哪些内容,如何修改等问题上,我们需要回应社会的关切与期待。但也要合理区分宪法与法律的不同功能。宪法是国家的根本法,相较于普通法律而言,它主要规定了国家的指导思想、根本制度、公民基本权利和义务等等,在内容上具有根本性、纲领性、引领性的特征。因此,并非任何内容均适合规定于宪法之中,社会生活中大量的内容只需在法律的范围内解决即可。在宪法修改中,要坚持宪法与法律的功能区分,通过必要的筛查程序将不宜规定于宪法的内容加以排除出宪法修改的考虑范围,避免由于部门利益的影响或对于根本法地位的形式追求,将本不应规定于宪法中的内容写入宪法修正案,有可能导致宪法与法律功能的混淆。

  自1982年宪法全面修改以来,历次宪法修改均强调了广泛征求意见的重要性。根据彭真副委员长《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》以及1988年以来历次《关于的说明》中的阐述,每一次修宪均经历了科学的论证过程,以及社会意见的征求阶段,使得人民意志在宪法修改过程中得到了充分的展现,同时也保证宪法的修改内容符合人民的期待。如1982年宪法修改工作,自1980年9月10日五届人大三次会议接受中共中央建议决定成立宪法修改委员会到1982年12月4日五届人大五次会议通过,前后进行了长达两年的审慎、周到的讨论与论证工作。在此期间,宪法修改委员会广泛征集和认真研究各地方、各部门、各方面的意见,并在形成宪法修改草案后交付全民进行讨论。据彭真副委员长的说明,“许多重要的合理的意见都得到采纳”,“具体规定作了许多补充和修改,总共有近百处,纯属文字的改动还没有计算在内”。2018年宪法修改中,第一轮宪法修改意见达2600多条,经过类型化以后形成180多条,最后形成为21条修正案。

  七、积极运用宪法修正案方式

  自1988年修宪以来,我们已经形成了比较成熟的修宪方式与修宪技术,每一次修宪,努力寻求保持宪法稳定性的途径,在实现了相关的重大政治判断的同时,努力防止对法的形式、法的安定性造成冲击。

  1988年2月27日,六届全国人大常委会委员长会议确定以宪法修正案方式修改宪法,认为这样的方式有利于维护宪法的长期稳定性。所谓宪法修正案,即由修宪机关在不改变宪法原文的前提下,通过修正案的形式对宪法的部分条文进行增加、废除与修改,并按照时间顺序分别附于宪法正文之后。其好处在于,修正案的文本包含了实质性的宪法修改提议,但其作为宪法文本之外的“独立法律文件”而被修宪机关通过,从而在形式上避免了对宪法原文结构的调整,有利于维护宪法的稳定性与权威性与可持续性。

  这次修宪以后宪法总条文数增加为143条。根据宪法修正案的基本要求,在引用宪法条文的时候,仍然引用现行的1982年宪法,新修改的内容要以独立的引用宪法修正案。这样符合宪法修正案的技术要求,有助于保持自1988年以来我们党在宪法修改方式上积累的宝贵经验。

  中国特色社会主义进入新时代,对推进依宪治国、依宪执政提出了新的更高要求;宪法在新时代发挥着凝聚社会共识、维护国家法制统一、控制公权力、保障公民基本权利与自由方面发挥着越来越重要的作用,承载着人民实现美好生活的期待。

  未来中国宪法学的发展要立足于中国,以中国问题的解决为使命,运用宪法原理解释宪法现象,积极探索宪法本土化的发展途径。我们需要让宪法成为社会的共识与最大公约数,以宪法的力量建立、捍卫并发展社会共识,切实实施好宪法,使宪法成为具有生命力的国家根本法。

  以上是我对现行宪法五次修改经验的概括与思考,不当之处,请大家批评指正。谢谢!

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